Бюджетный процесс в рф. Бюджетный процесс: принципы, участники, стадии Принцип полноты стадий бюджетного процесса

Государственный бюджет является одним из важнейших звеньев финансовой системы страны. Через бюджет производится мобилизация финансовых ресурсов государства и расходование на цели, определяемые государством в лице соответствующих органов государственной власти.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетный процесс – регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об его исполнении.

Нормы бюджетного процесса предписывают правила и порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов – участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Деятельность государственных органов от начала составления государственного бюджета до утверждения отчёта о его исполнении длиться около трёх с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые последовательно сменяют одна другую. В частности это стадии:

• 1. Составления.
• 2. Рассмотрения.
• 3. Утверждения.
• 4. Исполнения и заключения.
• 5. Составления и утверждения отчёта об исполнении.

Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря, то есть финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объём национального дохода государства, перераспределяются по-разному государственные средства, в зависимости от задач, решаемых государством в данный период времени. Кроме того, ежегодно изменяются потребности каждого субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, его исполнения, составление, рассмотрение и утверждение отчёта об исполнении бюджета остаётся неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за счёт процентных отчислений от федеральных налогов и налогов республик в составе Российской Федерации, а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т. п.

В основе бюджетного процесса лежат определённые принципы, соблюдение которых даёт возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы. Это:

• - единство бюджетной системы;
• - разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
• - самостоятельность бюджетов;
• - полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• - сбалансированность бюджетов;
• - эффективность и экономичность использования бюджетных средств;
• - общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
• - гласность;
• - достоверность бюджета;
• - адресность и целевой характер бюджетных средств.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность даёт возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т. д.

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью. Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчётность исполнительных органов власти перед представительными об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчётов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в печати.

Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остаётся принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению, по направлениям деятельности.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация – специальный юридический акт, ледащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе материального бюджетного права

• См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства российской Федераци
• См.: статьи 211 и 264 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
• См.: ст. 28 Бюджетный кодекс Российской Федерации
• См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» //

Бюджетный процесс - регламентированная процессуальными нормами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев (ст. 211, 264 БК РФ).

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы: это единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджетов; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета, адресность и Целевой характер бюджетных средств (ст. 28 БК РФ).

бюджет ному процессу присущи также свои особенные принципы Так во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятелън0сть органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти

Очень важен принцип ежегодности бюджета который включает в себя такое важное основополагающее правило как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация1, предполагающая группировку всех Доходов бюджетов всех

уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению, по направлениям деятельности.

В состав бюджетной классификации РФ входят:

Классификация доходов бюджетов РФ;

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

Классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

Классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

Ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетного права.

Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ)..

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году (см. ч. 2 п. 8. ст. 184 БК РФ).

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить территориальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно

представлять исполнительным органам власти все сведения, необходимые для составления этих балансов.

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по распределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство Российской Федерации не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные: проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории; данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение; перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство Российской Федерации, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации - Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету

других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Бюджетным Кодексом РФ предусматривается, что Государственная Дума рассматривает проект закона «О федеральном бюджете».

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете. К нему прилагается ряд документов и материалов, таких, как: предварительные итоги социально-экономического развития РФ, прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования".

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении Госдумой проекта Закона РФ о Федеральном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год - основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Госдума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 202 БК РФ). В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя"бы одна сторона, считается несогласованным (п. I и 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (ч. 1 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ). Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике; доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию (ст. 205 БК РФ).

Третий этап. 15 дней со дня принятия во втором чтении. При рассмотрении утверждаются ведомственная структура расходов на очередной финансовый год и на первый и второй плановые периоды. Законопроект выносится на голосование вцелом. Принятый Гос Думой фз о федеральном бюджете в течении 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает в течении 14 дней. Если отклоняет, то передается в согласительную комиссию в течении 10 дней. Согласительная комиссия выносит на повторное рассмотрение. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов. В течении 5 дней закон направляется Президенту на подписание и обнородование. Если Президент отклоняет, то создается согласительная комиссия, в которую входит представитель президента.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

Стадия исполнения бюджета

Практически бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений:

Главным распорядителем бюджетных средств;

Распорядителями бюджетных средств;

Получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета - орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (ст. 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств- орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств- бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).

Исполнить бюджет - это значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Правительство РФ по согласованию с правительствами (администрациями) субъектов РФ устанавливает порядок исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном порядке Министерство финансов РФ, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется казначейское исполнение бюджетов, что закреплено в Бюджетном кодексе Государственный фонд денежных средств почти полностью контролируется государством.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета (ст. 243, 244 БК РФ).

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, утверждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете (ст. 246 БК РФ). Она предусматривает поступление и расходование бюджетных средств календарно поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета, составленная в полном соответствии с Законом о бюджетной классификации1, передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

Бюджетная роспись - обязательный документ для практического исполнения бюджета Федерации для субъектов Федерации и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).

Все изменения бюджета, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета.

После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств (ст. 264 БК РФ).

Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Отчет об исполнении бюджета начинается с того, что в конце финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета в целом и каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности (ст. 274 БК РФ). Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 271 БК РФ). Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) вместе с документами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом. По исполнению бюджета проводится внешняя проверка Счетной палатой, которая дает заключение об исполнении федерального бюджета (ст. 277, 278 БК

Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета.

В ходе проверки бюджета может быть выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению), тогда соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета и обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц (ст. 273 БК РФ).

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона; одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов (ст. 275 БК РФ), а также целый ряд документов в соответствии со ст. 276 БК РФ.

Счетная палата дает заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета, в которое включаются заключения по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ по каждому главному распорядителю бюджетных расходов с указанием руководителей органов государственной власти или должностных лиц, допустивших нарушения исполнения функциональной классификации (ст. 278 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслушиваются доклады руководителя Федерального казначейства, министра

финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслушаны председатели Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного Судов, которые могут выступить с анализом дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства в течение года

Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношении на разных стадиях бюджетного процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение, являются гарантией законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов, законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс - это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении. В ст.6 Бюджетного кодекса дается несколько другое определение бюджетного процесса, где не предусмотрена стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Представляется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: это стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года - с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев. По прошествии года по закону для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Счетный период включает срок с 1 января по 31 декабря плюс льготный месяц.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, его исполнения, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время Бюджетным кодексом в гл.5 предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом.

Это следующие принципы :

единство бюджетной системы РФ;

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджетов;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджета;

адресный и целевой характер бюджетных средств.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, дает возможность более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в специальных сборниках в течение года со дня принятия решения об их утверждении.

Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета. Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

Итак, бюджетный процесс - это регламентируемая правовыми нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст.6 БК РФ).

Основные моменты бюджетного процесса определены Конституцией РФ, детальная регламентация дана в Бюджетном кодексе РФ. При этом порядок бюджетного процесса, определяемый Бюджетным кодексом, применяется для всех уровней бюджетной системы. Субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе конкретизировать порядок бюджетного процесса в пределах, определенных БК РФ.

Бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с I января по 31 декабря и действует только в течение одного года.

Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении занимает чуть больше двух лет. Этот срок в научной литературе называется бюджетным циклом". Конкретно процесс подготовки проектов бюджетов начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

Бюджетный процесс можно разделить на несколько стадий : первая - составления проекта бюджета, вторая - рассмотрения и утверждения бюджета, третья - исполнения бюджета, четвертая - подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Все стадии бюджетного процесса жестко регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.

Бюджетный кодекс РФ называет две категории субъектов , которые от имени государства или муниципальных образований осуществляют бюджетный процесс. Первая - органы, обладающие бюджетными полномочиями и объединенные в систему, вторая - участники бюджетного процесса. Перечень участников бюджетного процесса шире, чем перечень органов, обладающих бюджетными полномочиями. В группу участников бюджетного процесса включены не только уполномоченные органы государства или органы местного самоуправления, но иные субъекты, в том числе получатели бюджетных средств.

В группу участников бюджетного процесса входят Президент Российской Федерации; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы); органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями , включены финансовые органы (прежде всего министерства финансов), Центральный банк РФ, органы государственного или муниципального финансового контроля. На федеральном уровне в случаях, определенных законодательством, допускается возможность возложения некоторых задач по осуществлению бюджетных полномочий на иные органы исполнительной власти. Федеральный уровень названной системы государственных органов определяется указами Президента РФ. Региональный уровень системы органов, обладающих бюджетными полномочиями, создается в соответствии с законодательством субъектов РФ. Муниципальные органы имеют право в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создавать по своему усмотрению казначейства или иные финансовые органы.

Законодательные органы власти на всех уровнях, реализуя бюджетные полномочия, имеют право рассматривать и утверждать бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов, заслушивать отчеты об их исполнении, а также осуществлять контроль по исполнению бюджетов. Кроме того, в компетенцию этих органов входит формирование контролирующих структур и определение их прав и обязанностей в части исполнения соответствующего бюджета и внебюджетных фондов. На федеральном уровне к таким контролирующим органам относится Счетная палата РФ.

Определяющая роль в бюджетном процессе принадлежит органам исполнительной власти всех уровней. Именно они обеспечивают всю подготовительную работу по составлению проектов бюджетов (включая бюджеты государственных внебюджетных фондов), готовят необходимые документы и материалы, которые затем вместе с проектами бюджетов вносятся на утверждение в законодательные органы. На исполнительные органы ложится самая ответственная миссия в бюджетом процессе - исполнение бюджета, что включает сбор доходов в бюджет, управление государственным или муниципальным долгом, осуществление расходов и контроль за исполнением бюджета или внебюджетного фонда. На исполнительные органы власти возлагается также обязанность представлять отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных органов власти.

Особая роль в бюджетном процессе принадлежит Банку России . Именно он совместно с Правительством РФ обязан принимать участие в разработке и представлении в Государственную Думу основных направлений денежно-кредитной политики. К числу задач по реализации бюджетного процесса, выполняемых Банком России, относится и обслуживание счета бюджетов. Банк в этом случае выступает как хранилище денег. Еще одной задачей Банка России является осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Помимо Банка России отдельные операции со средствами бюджета разрешено осуществлять через кредитные организации. Последние могут привлекаться для выполнения операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе или функций Банка России по реализации некоторых операций в пользу бюджета в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности осуществления структурами Банка России этих функций.

Центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти занимает Министерство финансов РФ, которое выполняет практически все основные функции, связанные с функционированием бюджета. Оно обязано составлять проекты федерального бюджета и участвовать в составлении проектов бюджетов внебюджетных фондов. Одновременно Министерство финансовРФ должно обеспечить методическое руководство другими органами исполнительной власти на федеральном уровне применительно к их участию в процессе составления проекта бюджета и исполнения бюджета. За Минфином закреплена обязанность составления сводной бюджетной росписи федерального бюджета.

Для обеспечения реализации названных функций Министерство финансов РФ наделено правом получения информации от федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти, а также внебюджетных фондов, необходимой для составления проекта бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также прогноза консолидированного бюджета.

В порядке исполнения бюджета Минфин РФ открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств. Минфину РФ, кроме того, вменяется в обязанность вести сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществлять регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета.

Минфин также разрабатывает Программу внутренних заимствований, в том числе условия выпуска и размещения государственных займов. Ему же поручается управление государственным долгом Российской Федерации. По поручению Правительства РФ Минфин имеет право выдавать государственные гарантии субъектам РФ, муниципалитетам и юридическим лицам в пределах лимита внутреннего или внешнего долга, определенного бюджетом на очередной финансовый год. Минфин РФ наделяется правом эмитента государственных ценных бумаг, правом проведения регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектами РФ и муниципальных ценных бумаг, а также государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий.

Минфин РФ обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимитов, определенных бюджетом на очередной финансовый год. В его компетенцию входят вопросы ведения государственных книг (реестров) внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. При наличии соответствующего поручения Минфин РФ призван сотрудничать с международными финансовыми организациями, разрабатывать Программу государственных внешних заимствований, представлять сторону государства в договорах о предоставлении займов или гарантий за счет средств федерального бюджета. В его компетенцию входит также организация работы по привлечению иностранных кредитных ресурсов, в том числе гарантированных Правительством РФ.

В рамках бюджетного процесса Минфин России проводит проверки финансового состояния получателей средств из бюджета, в том числе в режиме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий. Таким образом, данный федеральный орган исполнительной власти наделяется правом осуществлять комплексную проверку бюджета субъекта РФ или муниципалитета при условии предстоящего выделения этому бюджету средств.

В области контроля за исполнением федерального бюджета Минфин РФ обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств отчетов об их использовании и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета. Министерство финансов РФ также вправе получать от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный кодекс наделил Минфин РФ правом направлять главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, Банку России и его учреждениям, кредитным организациям представления с требованиями по устранению нарушений бюджетного законодательства. Кроме того, Минфин получил право контролировать устранение выявленных нарушений, приостанавливать операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и взыскивать в бесспорном порядке с их лицевых счетов бюджетные средства в случае использования их не по целевому назначению.

В принципе по отношению к любым субъектам, получившим бюджетные средства в форме бюджетных ссуд или бюджетных кредитов, в случае просрочки их возврата может быть применена мера по взысканию с их счетов указанных средств, включая проценты за пользование ими. Но порядок взыскания в данном случае уже не бесспорный. Он должен быть указан в договорах о предоставлении таких ссуд или кредитов. В соответствии с законодательством, а также договорами Минфин РФ может применить штрафы к нарушителям порядка использования бюджетных средств.

На Минфин РФ возложена обязанность установления единого для всех уровней бюджетов порядка ведения учета и составления отчетности (включая формы учета и отчетности) об исполнении бюджетов, а также смет расходов бюджетных учреждений с учетом бюджетной классификации.

В специальной статье Бюджетного кодекса определены исключительные полномочия главы Минфина РФ, что вполне оправдано поскольку его полномочия играют большую экономическую и политическую роль. Конкретно в ведении министра финансов РФ находятся: утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета, утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета и перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета в пределах 10% утвержденных расходов, предоставление бюджетных ссуд из средств федерального бюджета.

Министру финансов России фактически предоставлено право секвестра расходов федерального бюджета при наличии недостатка поступлений в бюджет более 5% по сравнению с тем, что было утверждено в бюджете. Он же вправе осуществлять блокировку расходов или ее отмену. В случае нецелевого расходования бюджетных средств министр финансов РФ вправе запретить изменять целевое назначение бюджетных средств и осуществление отдельных расходов или назначить уполномоченных в субъекты, нарушающие бюджетное законодательство. Эти уполномоченные в данном случае приобретают права главного распорядителя или распорядителя.

В структуре Министерства финансов РФ в 1993г. в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992г. №1556 «О федеральном казначействе» была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства (казначейство). Данная система включает Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы по субъектам РФ, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Практически все подразделения системы органов казначейства выступают как единый орган с вертикальным подчинением. При этом каждый из территориальных органов казначейства имеет статус юридического лица, свою смету, текущий счет в банке.

Целью деятельности системы органов казначейства является проведение государственной бюджетной политики, эффективное управление доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышение оперативности в финансировании государственных программ, усиление контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Будучи главным кассиром федерального бюджета, казначейство распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях, а также осуществляет операции с этими средствами. Оно. также организует и осуществляет операции по учету государственной казны Российской Федерации.

Территориальные органы казначейства обеспечивают исполнение федерального бюджета в субъектах РФ и муниципальных образованиях, контролируют порядок совершения операций со средствами федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, осуществляют систематический, полный и стандартизированный учет операций по движению средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и иные операции по поручению вышестоящих органов казначейства. Федеральное казначейство РФ подчинено Министерству финансов РФ и является его подразделением.

Федеральное казначейство РФ в соответствии с Бюджетным кодексом несет ответственность за решение следующихзадач:

за правильностью исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

полноту перечисления бюджетных средств их получателям;

своевременность перечисления бюджетных средств их получателям;

своевременность зачисления бюджетных средств на счета их получателей;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета;

исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств;

финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий.

Федеральное казначейство ответственно также за своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств, своевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета. Одна из важнейших задач Федерального казначейства - осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства России главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями.

К числу особых полномочий Федерального казначейства Бюджетный кодекс относит исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Эти полномочия могут реализовываться исключительно на основе соглашений с субъектами РФ или муниципалитетами. Однако при наличии такого соглашения Федеральное казначейство имеет те же возможности по осуществлению операций с бюджетными средствами, что и при работе с федеральным бюджетом.

В настоящее время идет процесс создания казначейств в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Например, в соответствии с Указом Президента Республики Татарстан от 7 июля 1998г. №УП-584 «О переходе на казначейскую систему исполнения бюджета» в структуре Министерства финансов Республики Татарстан был создан Уставом Ленинградской области Департамент казначейства. Губернатору области предоставлены полномочия по созданию казначейства этого субъекта РФ.

В Бюджетном кодексе назван и ряд других участников исполнения бюджетов. В частности, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Под главными распорядителями бюджетных средств на федеральном уровне Бюджетный кодекс понимает органы государственной исполнительной власти федерального уровня, имеющие право распределять средства этого бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Главные распорядители фактически исполняют соответствующую часть того или иного бюджета и призваны обеспечить эффективное и целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств. Кто конкретно может быть главным распорядителем, определятся ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главному распорядителю бюджетных средств в соответствии с решением Правительства РФ даются полномочия представлять государство при заключении договоров о предоставлении другим субъектам бюджетных средств на возвратной основе, об обеспечении государственных или муниципальных гарантий, а также бюджетных инвестиций.

В качестве главного распорядителя средств бюджета субъекта РФ или муниципалитета может выступать орган государственной исполнительной власти данного субъекта или муниципалитета. Допускается и передача этих полномочий бюджетному учреждению, имеющему право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета, в соответствии с ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Главные распорядители средств федерального бюджета вправе выступать в суде от имени казны Российской Федерации в защиту ее интересов.

Большое значение имеет то, что главные распорядители бюджетных средств уполномочены составлять бюджетную роспись. Под бюджетной росписью понимается документ о поквартальном распределении доходов и расходов соответствующего бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Этот документ устанавливает также распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и должен составляться в соответствии с бюджетной классификацией. Главные распорядители несут ответственность за соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом или решением о бюджете.

Главные распорядители бюджетных средств на федеральном и нижестоящих уровнях имеют полномочия определять задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат. Имеется в виду необходимость соотносить затраты на содержание учреждения, оказывающего услуги. В их ведение входит утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, а также распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании мотивированного представления бюджетного учреждения главные распорядители вправе вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями при условии одновременного уведомления органа, ответственного за исполнение бюджета.

Логическим завершением вышеназванных полномочий главных распорядителей бюджетных средств является наделение их полномочиями по осуществлению контроля по отношению к распорядителям, бюджетным учреждениям и получателям бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения на основе установленных нормативов заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Контроль со стороны главных распорядителей распространяется также на государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым передано на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление федеральное, региональное или муниципальное имущество (помимо бюджетных средств). Допускается возможность делегирования органам государственного финансового контроля права контроля по использованию бюджетных средств унитарными предприятиями.

В других случаях в обязанность главных распорядителей бюджетных средств входит подготовка и передача органам, ответственным за контроль по исполнению соответствующих бюджетов, сводных отчетов об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводных смет доходов и расходов, а также отчетов о выполнении заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Близки к правам главных распорядителей права распорядителей бюджетных средств, к числу которых относятся органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по их подведомственным получателям. Например, это относится к порядку утверждения смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, контролю за использованием ими бюджетных средств. Они также управомочены представлять государство в договорных отношениях, возникающих в связи с предоставлением средств бюджета на возвратной основе, а также соответствующих гарантий за счет бюджетов или бюджетных инвестиций. В пределах своей компетенции распорядители бюджетных средств наделены правом составлять бюджетную роспись и распределять лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств, а также определять задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат.

Следующей группой субъектов, обеспечивающей исполнение бюджетов, являются бюджетные учреждения. Это - организации, специально созданные с целью осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера. Они имеют имущество на праве оперативного управления. Деятельность данных учреждений финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетные учреждения могут использовать бюджетные средства только в порядке, утвержденном сметой доходов и расходов. Чтобы уменьшить возможность злоупотреблений, в Бюджетном кодексе установлен порядок, предписывающий бюджетным учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти использовать бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведет Федеральное казначейство РФ.

Вместе с тем допускается возможность предоставления бюджетным учреждениям права перераспределять расходы по иной схеме, чем это указано в предметных статьях сметы, с согласия Федерального казначейства РФ либо другого органа, уполномоченного на исполнение бюджета при участии главных распорядителей бюджетных средств. Доходы, полученные бюджетными учреждениями за счет внебюджетных источников, расходуются ими самостоятельно.

Бюджетный процесс - главная форма бюджетного планирования, которое в свою очередь является важнейшей составной частью финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.

Перед бюджетным процессом стоят следующие задачи :

максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;

определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования);

контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств.

При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы :

1) метод экономического анализа - определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения;

2) нормативный метод, в основе которого лежит норма определенной статьи расхода (умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая норма расхода);

3) экстраполяционный метод - определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.

В ходе составления проектов бюджетов много времени уходит на согласование доходов и расходов между исполнительными органами власти, финансовыми и налоговыми органами.

Составление проектов бюджета - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст.171 БК РФ).

В статье 172 Бюджетного кодекса РФ дан перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджета.

Пункт 3 гласит: «составление бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента РФ, в котором Президент характеризует положение в стране и основные направления политики государства;

прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Кроме того, составление проектов бюджетов, кроме вышеназванного, основываются на: перспективном финансовом плане - документе, формируемом одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципального образования и содержащем данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета (ст.174 БК РФ);

балансе финансовых ресурсов (ст.175 БК РФ);

долгосрочных целевых программ (ст.179 БК РФ);

соотношении закона о бюджете и других законов, решений (ст.180 БК РФ);

документах и материалах, составляемых одновременно с проектом бюджета (ст.180 БК РФ);

исходных макроэкономических показателях (ст.183 БК РФ).

В статье 184 Бюджетного кодекса зафиксирован следующий порядок составления проекта федерального бюджета.

По результатам работы по формулированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением иных министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ, в которое Президент при необходимости вносит свои коррективы. С Бюджетным посланием Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает:

1) основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

2) сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики;

4) проект консолидированного бюджета РФ;

5) проект федерального бюджета;

6) оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;

7) другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве принципов бюджетного процесса. Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Бюджетным кодексом РФ предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом.

Единства бюджетной системы Российской Федерации;

Разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

Самостоятельности бюджетов;

Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

Сбалансированности бюджета;

Результативности и эффективности использования бюджетных средств;

Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

Прозрачности (открытости);

Достоверности бюджета;

Адресности и целевого характера бюджетных средств;

Подведомственности расходов бюджетов;

Единства кассы.

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы.

Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, дает возможность более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и так далее

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета. Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификации, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс - главная форма бюджетного планирования, которое в свою очередь является важнейшей составной частью финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.

Задачами и целями бюджетного процесса являются:

• - организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств;
• - выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных территориальных уровнях;
• - эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства;
• - контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента использования, исключение нецелевого использования средств и др.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов бюджетного процесса".

Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы:

• 1) общеправовые принципы бюджетного процесса;
• 2) принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом;
• 3) принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений.

Общеправовые принципы бюджетного процесса представляют собой требования общего характера к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетных процессуальных правоотношений.

Такие требования предъявляются не только к бюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще. Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность, разграничение компетенции органов власти в бюджетном процессе. На бюджетный процесс как непосредственную сферу формирования и развития бюджетных правоотношений процессуального характера распространяются и принципы бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренные ст. 28 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетная система является наиболее общим понятием, отражающим сферу возникновения и функционирования любых бюджетных правоотношений.

Среди принципов бюджетной системы Российской Федерации, наиболее тесно связанных с деятельностью уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, следует отметить: единство бюджетной системы России, самостоятельность бюджетов, сбалансированность бюджета, полноту отражения доходов, расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов, результативность и эффективность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственность расходов бюджетов, достоверность бюджета, единство кассы. К основным принципам бюджетного процесса третьей группы, отражающим его сущность как специфической сферы функционирования бюджетных правоотношений, относятся, на наш взгляд, следующие: принцип периодичности, организационное единство бюджетного процесса, принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации, принцип подчинения определенным срокам.

Следует констатировать, что законодательство Российской Федерации не содержит прямых указаний относительно принципов бюджетного процесса. Приведенные выше требования, предъявляемые к бюджетному процессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными принципами, предлагаемыми законодателем под видом, например, "принципов бюджетной системы Российской Федерации" (ст. 28 БК РФ), "принципов предоставления межбюджетных трансфертов" (ст. 7 БК РФ), "принципов назначения бюджетной классификации" (ст. 18 БК РФ), "принципов отражения расходов" (п. 4 ст. 21 БК РФ) и т. д., в других случаях - принципами бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результате логического анализа нормативной базы бюджетного процесса и логического анализа его сущности как бюджетно-правового явления.

Тем не менее, несмотря на неоднозначный уровень "нормативного внимания" к указанным принципам, они являются обязательными для компетентных в бюджетном процессе субъектов.

Обязательность принципов бюджетного процесса объясняется и тем, что бюджетный процесс как публично-правовое явление осуществляется посредством бюджетных правоотношений.

Подобного рода правоотношения регулируются нормами императивного характера, что не оставляет их участникам возможности усмотрения в своих действиях. На императивность хода бюджетных процессуальных отношений обращают внимание суды, оценивая нормы бюджетного права. Суды отграничивают бюджетные отношения, например, от гражданских отношений, во многих случаях смежных по характеру (отношения банковского счета и отношения исполнения бюджета через банковский счет, отношения гражданско-правовых заимствований и отношения государственного долга и др.) (например, Решение ВС РФ от 12 февраля 2002 г., №ГКПИ2001-1852, 1861, 1866).

Принципы бюджетного процесса представляют собой ту противоречивую характеристику его правового режима, следовать или не следовать которой обусловлено реализацией полномочий уполномоченных в ведении "бюджетных дел" органов власти.

А их решения в последующем будут оценены с точки зрения законности и обоснованности, должной реализации компетенции, что при наличии оснований повлечет за собой применение мер ответственности.

В силу того что требования к бюджетному процессу и соответствующие правила ведения бюджетной процессуальной деятельности не всегда исполняются, имеют место различные сложности на практике. Возникающие споры разрешаются в ходе судебных разбирательств, толкования вызывающих вопросы нормативных положений в актах судов.