Проблема эффективного использования бюджетных средств является одной из наиболее актуальных и обсуждаемых проблем в научном сообществе. Многими учеными отмечается основополагающая роль принципа эффективности для бюджетного права как финансово-правового института, а также уделяется внимание изучению системы правового регулирования эффективности бюджетных расходов - одного из ключевых аспектов реализации принципа эффективности использования бюджетных средств.
Значительное количество исследовательских работ посвящено анализу понятий «эффективность» и «результативность», их соотношению в рамках бюджетной сферы.
Как отмечает Н.Н. Бойко «в философское понятие эффективности входит обобщенное выражение проблемы рациональных способов достижения цели» .
Термин «эффективный» согласно Толковому словарю русского языка определяется через понятие «действенный» , т.е. дающий наилучший результат. Тем самым понятия «результат», «результативность» расходов бюджета фиксируют связь цели финансовой деятельности первого порядка (исполнение финансовых назначений) с целью второго порядка, социально-экономическим эффектом этой деятельности .
Таким образом, по мнению Т.А. Вершило, «результативность показывает, достигнут конечный результат или нет от осуществленной деятельности или предоставленной услуги, эффективность - как или с помощью чего достигнут результат» .
Эффективность и результативность в бюджетной сфере являются основой финансовой стабильности государства, поэтому представляют собой один из ключевых принципов бюджетной деятельности, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ).
Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» .
Необходимо отметить, что содержание вышеуказанного принципа претерпевало определенные изменения. Так, первоначально в БК РФ был закреплен принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Затем в соответствии с положениями Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было изменено название принципа - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Новая редакция статьи 34 БК РФ позволила скорректировать ориентиры исполнения бюджета, выдвинув на первый план достижение максимального результата при использовании бюджетных средств.
При этом в рамках исследования принципов бюджетного права большинством авторов неоднократно подчеркивалась невозможность отождествления понятий «эффективность» и «результативность» использования бюджетных средств. Так, к примеру, О.И. Карепина относит показатели эффективности к категории «промежуточных (внутренних) или качественных» и отмечает их влияние на получение конечного результата от их расходования . Результативность же рассматривается автором в качестве показателя эффективности и «определяется соотношением вложенных средств и полученных результатов».
Другой подход представлен в работе А.В. Голубева, который делает вывод о производности (вторичности) критерия эффективности от критерия результативности . В статье обращается внимание на то, что согласно абзацу 9 статьи 31 БК РФ «полученная экономия по расходам рассматривается законодателем в качестве одного из признаков эффективного исполнения бюджета». Таким образом, эффективность использования бюджетных средств приравнивается к экономии средств при исполнении бюджета. При этом эффективность использования бюджетных средств выступает как следствие проявления результативности.
При рассмотрении понятия «эффективность» через призму результативности представляется целесообразным обозначить позицию Н.А. Поветкиной, которая подчеркивает, что «иногда качественная сторона вопроса встает на первое место, в ущерб экономности, т.е. не всегда можно говорить об эффективности при достижении результата за минимальные средства в ущерб качеству, а также не сразу можно определить результативность и эффективность, как того требует норма БК РФ» .
Возвращаясь к содержанию статьи 34 БК РФ, следует отметить, что действующая редакция была введена Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». В данной статье законодатель охарактеризовал принцип эффективности использования бюджетных средств посредством выполнения условий экономности и (или) результативности, тем самым, разграничив понятия «эффективность» и «результативность», а также, определив производный характер эффективности от экономного и результативного использования бюджетных средств.
Реализация принципа эффективности в сфере бюджетных расходов предполагает осуществление целого комплекса мероприятий. В настоящее время в качестве приоритетного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов исследователи выделяют программно-целевой метод планирования расходов . Данный метод является основным при реализации бюджетирования, ориентированного на результат . Результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В соответствии с программно-целевым методом выделение бюджетных средств происходит системно, на основании утвержденных целевых программ, и имеет строгую целевую направленность, обеспечивается финансовым контролем за использованием денежных средств. По общему мнению ученых, именно программы позволяют решать наиболее острую из проблем в области управления публичными финансами - отсутствие взаимосвязи применения инструментов бюджетной политики с оценкой эффективности использования публичных финансов в бюджетной сфере .
Программно-целевые методы активно используются при осуществлении главными распорядителями средств федерального бюджета обязанности по формированию обоснований бюджетных ассигнований. Обоснование расходов бюджета имеет важное значение для всей бюджетной деятельности государства и позволяет увидеть необходимость осуществления финансирования того или иного своего полномочия в строго определенном объеме, в строго определенной форме, в определенный период времени и конкретным субъектом (главным распорядителем) .
Общий перечень государственных программ Российской Федерации закреплен распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» и включает в себя 44 действующие программы.
Актуализация государственных программ и приведение их в соответствие с утвержденными параметрами федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016–2017 гг. не осуществлялась ввиду приостановления до 1 января 2016 года действия соответствующей нормы БК РФ.
Наиболее важными для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, а также повышения качества управления государственными финансами, являются государственные программы: «Управление государственными финансами и регулирования финансовых рынков», «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».
В рамках вышеназванных государственных программ предусматривается реализация следующих мероприятий: развитие основ нормативно-правового и методического обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг, совершенствование системы оплаты труда на государственной гражданской службе, совершенствование механизмов финансового обеспечения социальной поддержки населения, совершенствование бюджетного законодательства, повышение открытости и доступности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами и другие.
Кроме того, каждой государственной программой утверждены ожидаемые результаты от реализации мероприятий, а также установлены показатели (индикаторы), которые должны быть достигнуты на определенном временном интервале.
Несмотря на высокий уровень исполнения государственных программ по отдельным направлениям, нельзя не отметить, что при их практическом воплощении неизбежно возникает ряд проблем.
Так, в первую очередь, необходимо указать на существенные административные сроки, необходимые для согласования внесения изменений в программу (при возникновении соответствующей необходимости). К примеру, новая редакция государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», межведомственное согласование которой началось ее исполнителем (Минфин России), соисполнителем (Росалкогольрегулирование) и участниками (Казначейство России, ФНС России, Росфиннадзор) в декабре 2014 года, по состоянию на 1 мая 2016 год так и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации. Кроме того, в связи с ликвидацией Росфиннадзора и передачи его функций другим ведомствам реализация значительной части мероприятий данной программы фактически приостановлена до завершения ликвидационных процедур и приведения в соответствие все нормативных правовых актов. Также зачастую реализация заявленных в программе мероприятий носит формальный характер, не нацелена на достижение новых уровней развития, а установленные государственными органами власти показатели (индикаторы) не отвечают требованиям объективности и результативности.
Не менее важным направлением реализации принципа эффективности использования бюджетных средств является повышение эффективности государственных закупок. Согласно докладу Минфина России об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации по итогам 2015 года наиболее распространенными проблемами в данной сфере являются излишняя регламентация закупочных процедур, отсутствие единообразия применения, однозначности и ясности норм законодательства о контрактной системе, невозможность проведения эффективного и полного контроля от стадии планирования закупки до ее исполнения. Также субъекты Российской Федерации выделили проблему отсутствия интеграции региональных информационных систем в сфере закупок с информационными системами планирования бюджета, что не позволяет обеспечить полную взаимосвязь закупочного процесса с бюджетным для построения эффективной системы управления бюджетными средствами региона.
В значительной мере реализация принципа эффективности бюджетных расходов зависит от процессов формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов. Текущая ситуация в данной сфере может быть охарактеризована как относительными успехами регионов в части повышения эффективности распределения межбюджетных трансфертов, так и наличием значительного количества проблем, связанных с макроэкономическими изменениями, а также с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство. Наиболее актуальные проблемы и вызовы в сфере межбюджетных отношений могут быть сгруппированы по следующим направлениям: консолидация межбюджетных трансфертов; процедуры предоставления межбюджетных трансфертов; изменение бюджетных параметров; методика расчетов межбюджетных трансфертов; законодательство и правовое регулирование. Учитывая, что субъекты Российской Федерации с 2016 года обязаны составлять региональные бюджеты в «программном» формате, бюджетные ассигнования планируются в жесткой увязке с целями, задачами и показателями государственных программ. Предоставление субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета уже в процессе исполнения региональных бюджетов заставляет регионы существенно корректировать государственные программы по ходу их реализации.
Обозначив ключевые направления реализации принципа эффективности использования бюджетных средств, необходимо отметить, что выстраивание ответственного управления общественными финансами является трудоемким и многофакторным процессом, обусловленным следующими принципами: финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов, эффективная и справедливая система межбюджетных отношений, консолидация бюджета и бюджетного процесса, эффективный финансовый контроль, отчетности и мониторинг.
Список литературы:
- Арбатская Ю.В. Проблемы реализации принципа эффективности в бюджетном праве //Академический юридический журнал. -2013. - № 1. - С. 28 – 32.
- Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы. -2010. - № 12. - С. 4 – 14.
- Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. -2014. - № 1. - С. 4 – 7.
- Болтинова О.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. -2014. -№ 3. - С.84-89.
- Вершило Т.А. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств: правовые проблемы реализации //Финансовое право. -2013. - № 5. - С. 21-28.
- Голубев А.В. Юридическое выражение адресности расходов бюджетов // Финансовое право. - 2012.- № 7. - С.18-22.
- Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. – М.: Русский язык, 2000. URL:http://www.efremova.info/word/dejstvennyj.html#.Vz11v_mLTIU (дата обращения: 10.05.2016).
- Карепина О.И. Развитие аудита эффективности государственных расходов // Международный бухгалтерский учет. - 2014. – № 30 (324). - С. 42-51.
Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Комментарий к статье 34 БК РФ
В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, содержание принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств уточнено с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов.
Целью Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 (в соответствии с данной Концепцией и разрабатывался законопроект, принятый в качестве Закона 2007 г. N 63-ФЗ), являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции "управление ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции "управление результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Другой комментарий к статье 34 Бюджетного Кодекса РФ
Седьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который ранее имел другое название - принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Изменение названия не повлекло за собой изменение сущности принципа.
Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает использование запланированных средств с превышением установленных лимитов, даже если при этом будет достигнут максимальный результат.
13. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Значение этого принципа для достижения целей бюджетной политики и бюджетно-правового регулирования трудно переоценить. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов. Соблюдение этого принципа позволяет избежать искажения воли законодателя (компетентного органа, утверждающего бюджет), когда бюджетные средства, предназначенные законодателем на одни цели, на практике идут на покрытие совершенно других государственных расходов.
Контроль за соблюдением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств - одно из важных направлений государственного и муниципального финансового контроля.
Действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
14. Принцип эффективности использования бюджетных средств
Статья 34. Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий.
15. Принцип единства кассы
Статья 38.2. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы был предусмотрен и в ранее действовавшем законодательстве. Более того, упоминание принципа единства кассы в официальных документах встречается во времена Александра II. В период монархической России единство кассы обеспечивалось казначейством как подразделением Министерства финансов. Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. "О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик" было установлено, что исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза ССР.
Ранее нормы, предусматривающие принцип единства кассы, также содержались в Бюджетном кодексе Российской Федерации, однако этот принцип не был включен в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, а содержался в главе, регулирующей исполнение бюджетов. Принцип единства кассы был ранее расположен в главе, посвященной исполнению бюджета, в связи с тем, что применяется именно на этой стадии бюджетного процесса, но с точки зрения законотворческой техники введение принципа единства кассы в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации является более логичным, поскольку это соответствует структуре действующего законодательства и облегчает его применение. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Сущность принципа единства кассы заключается в том, что все бюджетные средства стекаются в одну "кассу", которой является единый счет бюджета, и из него же расходуются. Принцип единства кассы можно также назвать принципом единого счета бюджета. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации среди практиков и ученых велась дискуссия по поводу понимания и внедрения на практике принципа единства кассы. Были сформулированы разные подходы в понимании данного принципа. Сторонники первого подхода считают, что единство кассы можно рассматривать не как один единственный счет бюджета, а как совокупность счетов, один из которых является основным, а другие второстепенными. Сторонники второго, более жесткого, подхода к пониманию принципа единства кассы рассматривают его только как один счет бюджета и считают, что данный принцип вводит запрет на открытие других счетов бюджета, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В настоящее время правоприменительная практика складывается так, что все доходы бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же производятся расходы бюджета, что подтверждает судебная практика Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены два исключения из принципа единства кассы. Исключение составляют: - операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; - операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было уточнено понятие принципа единства кассы, в том числе расширены пределы исключений из принципа единства кассы. Если раньше исключением являлись только операции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, то теперь это операции по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также были добавлены операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
| " |
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Канд. юр. наук Е. А. Чегринец
ПРИНЦИП РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Цель настоящей статьи - описание некоторых подходов к пониманию одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Ключевые слова: бюджетная система, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, модель общинных пастбищ.
Законодательство Российской Федерации закрепляет не принципы бюджетов, а принципы бюджетной системы, которая представляет собой совокупность всех самостоятельных бюджетов государства. В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система нашей страны состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; а также местных, муниципальных бюджетов.
В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система России основана на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.
Очевидно, что под принципами бюджетной системы понимаются как принципы построения такой бюджетной системы (например, единства бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), так и принципы построения и ис-
полнения самих бюджетов, входящих в бюджетную систему (например, результативности и эффективности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, сбалансированности бюджета).
Важнейшим принципом для исполнения бюджета является принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств. Его основы заложены в Конституции Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П по делу «О проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа» ясно указано на существование «обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты «а», «б» части 1)».
Непосредственное нормативное закрепление принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств содержится в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывающей на то, «что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отметим, что в настоящее время указанный принцип распространяется лишь на процесс расходования бюджетных средств и не распространяется ни на деятельность по получению бюджетных доходов, ни на деятельность по привлечению и управлению источниками финансирования дефицита бюджета, что, на наш взгляд, является серьезным упущением.
Другой значительной проблемой в отношении данного принципа является выявление соотношения понятий «результативность» и «эффективность». В отечественной науке и практике по этому вопросу встречаются два принципиально разных подхода. Сторонники одного считают, что результативность и эффективность представляют два различных явления. Другая точка зрения заключается в понимании результативности в качестве основы и неотъемлемого элемента эффективности, без которого эффективность не может существовать.
Представляется, что нормативную точку в этом споре в настоящее время поставил Пленум Высшего арбитражного суда. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 26 февраля 2009 г. № 17 включило в постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 но-
вый пункт 23, в котором дано четкое и определение того, каким требованиям должна отвечать конкретная расходная операция и какими должны быть действия контрольного органа, чтобы операция была признана неэффективным расходованием бюджетных средств.
В соответствии с пунктом 23 постановления «участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. <...> конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».
В данном определении содержатся два принципиальных момента.
Во-первых, признаками неэффективного использования бюджетных средств являются нарушения обоих элементов формулировки принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленных в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая требование достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, т. е. результативности деятельности. Таким образом, в постановлении ясно указывается не только на неразрывную связь между эффективностью и результативностью расходования бюджетных средств, но и на то, что результативность является лишь одним из существенных элементов эффективности, необходимым, но не достаточным ее условием. Ведь без результативности эффективности быть не может, но и результативная деятельность может быть неэффективной, если не обеспечена экономность использования средств.
Во-вторых, Пленум указал на необходимость для контрольного органа доказать саму возможность выполнения задач с использованием меньшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием имеющихся средств. Тем самым в постановлении подтверждается принципиальное отличие недостатка (неэффективной деятельности) от нарушения, так как для установления факта нарушения никаких доказательств возможности иного поведения не требуется, достаточно фиксации отклонения от нормативной модели. Соответственно нарушение принципа результативности и эффективности расходования бюджетных средств является не нарушением, а лишь недостатком в деятельности государственных органов.
В чем же важность этого принципа? Очевидно, что никакие расходы бюджета не должны производиться исключительно ради того, чтобы произвести эти расходы. Как отмечал С. И. Лушин: «Конечная цель бюджетного финансирования - получение определенной эффективности от этих расходов, что, в сущности, означает необходимость выяснения смысла этой денежной траты, реальных последствий данного денежного расхода. ... Трата бюджетных денег не всегда ведет к получению эффекта. Деньги - это одно, а получение от них эффекта -другое экономическое явление» .
Практика показывает, что практически всегда государство является менее эффективным хозяйственником, нежели частный собственник. Для объяснения этого феномена с позиций теории общественного выбора и конституционной экономики представляется целесообразным привести и основные положения теории «бюджетных пастбищ», или «ничейных бюджетов», выработанной Дж. Баденом и Р. Фортом и обосновывающей «врожденные» причины роста государственного аппарата и заведомой неэффективности использования бюджетных средств.
В рамках своей концепции «бюджетных пастбищ» Дж. Баден и Р. Форт применили к бюджету теорию общинных пастбищ, разработанную первоначально Уильямом Фостером Ллойдом (1794-1852) и развитую Г. Хардином .
В своем знаменитом эссе «Трагедия общинных пастбищ» Г. Хардин рассматривал причины, по которым ресурсы, никому не принадлежащие или, точнее, принадлежащие неограниченному числу лиц, всегда неэффективно используются. В качестве примера он приводит общинные пастбища. Естественно, пастбище может выдержать только строго определенное количество скота. В то же время предполагается, что каждый из пастухов стремится максимально использовать пастбище в своих интересах. Рано или поздно какой-либо пастух, стремящийся максимизировать для себя полезность пастбища, начнет рассматривать возможность выпуска на пастбище на одну овцу больше, чем пастбище может обеспечить. Анализируя плюсы и минусы такого поступка, пастух придет к выводу, что все плюсы в виде дохода от выпаса лишней овцы достанутся лично ему, а негативные последствия будут равномерно распределены между всеми пастухами, использующими пастбище. Ведь трава, которую съест лишняя овца, не достанется всем овцам, пасущимся на пастбище, а не только овцам пастуха с лишней овцой. Соответственно, поскольку распределение доходов и затрат будет неравным (затраты распределяются между всеми, а доходы идут лишь одному), пастух примет решение пустить на пастбище лишнюю овцу. Но такая логика применима ко всем пастухам, каждый из которых будет
выпускать на пастбище все больше и больше лишних овец до тех пор, пока пастбище не погибнет.
Г. Хардин считал, что такой пример хорошо иллюстрирует общие законы и судьбу любого ресурса, который не принадлежит никому или не принадлежит пользователям, и распространял концепцию трагедии общинных пастбищ на рыболовные ресурсы, заповедники и землю в целом. В то же время, используя аналогию общественных пастбищ, он утверждал, что проблемы неравномерного распределения доходов и затрат на общинных пастбищах могут быть решены либо путем продажи таких пастбищ частным лицам, которые будут нести в полном объеме как доходы, так и затраты, либо регулированием права доступа к таким пастбищам, что позволяло бы не допускать к ним пастухов, нарушающих необходимый баланс.
Дж. Баден и Р. Форт применили модель общинных пастбищ к публичным бюджетам и пришли к следующим выводам. С одной стороны, бюрократы1 (вне зависимости от того, хорошие они или плохие) в пользу максимизации личного интереса, который может иметь как материальный (дополнительные финансовые ресурсы для возглавляемого бюрократом агентства), так и нематериальные аспекты (например, политический вес, влияние, власть), стремятся получить максимальный доступ к «бюджетным пастбищам», т. е. к бюджетным средствам и иным публичным ресурсам, которые формируются всем обществом (а не исключительно этими бюрократами), но от использования которых максимальную прибыль будут иметь именно получившие к ним доступ бюрократы и их агентства, а также связанные с ними получатели публичных ресурсов (например, целевые категории получателей определенных выплат, дотаций, субсидий, льгот и т. п.).
Таким образом, возникает идеальная аналогия с общинными пастбищами: бюрократия практически не несет какие-либо убытки от привлечения или использования бюджетных средств, поскольку все затраты распределены между широчайшим кругом лиц (всеми налогоплательщиками). С другой стороны, использование публичных ресурсов в своих интересах дает тем бюрократам, которые получили к ним доступ, прибыль без сколько-нибудь существенных затрат.
Картина еще более ухудшается для обычных граждан, если мы примем во внимание, что интересы конкретных бюрократов всегда связаны с получением максимальной поддержки от целевых групп, обла-
1 Обычно термин «бюрократ» в значительном числе языков имеет отрицательное значение или, по меньшей мере, отрицательные оттенки. В данном случае слово «бюрократ» означает высших государственных служащих или иных публичных лиц, являющихся руководителями определенных публичных органов, относящихся прежде всего к исполнительной власти и принимающих решения за такие органы.
дающих личной заинтересованностью в его деятельности. А поскольку значительная часть деятельности различных структур исполнительной власти на современном этапе представляет собой деятельность по перераспределению общих ресурсов, «выросших» на «бюджетных пастбищах», конкретным получателям, очевидно, что чем больше таких ресурсов получат конкретные получатели, тем сильнее они будут поддерживать бюрократа (или политика), обеспечившего для них такой доступ. Соответственно и бюрократ будет заинтересован в увеличении собственного доступа и контроля за публичными ресурсами.
Логика рационального бюрократа применительно к бюджетным ресурсам будет примерно следующей: «Каждый бюрократ понимает, что у него есть доступ к казне. Можно представить, что он задает себе вопрос: «Какой будет доход для моей организации (а значит и для меня), если я смогу получить еще одну долю казны?» Весь полученный доход пойдет на финансирование деятельности его агентства (чем будет увеличен контроль бюрократа над распределением ресурсов), тогда как затраты от такого захвата будут распределены равномерно между всеми бюрократами в виде утерянных возможностей захвата» .
Такой логикой пользуются все бюрократы, каждый из которых стремится максимально расширить функции и полномочия своей организации, чтобы получить контроль над большей долей публичных ресурсов, что неизбежно приводит к росту государственных функций и государственного аппарата.
Более того, абсолютно ожидаемые, прогнозируемые и рациональные логические заключения бюрократов приводят к тому, что они становятся незаинтересованными в эффективном использовании бюджетных ресурсов, поскольку оно ведет к сокращению бюрократического аппарата, объемов перераспределяемых бюджетных ресурсов и падению заинтересованности в конкретных бюрократах и публичных органах со стороны целевых групп получателей публичных ресурсов.
Подтверждением этому могут служить хроническое неиспользование органами исполнительной власти предложений представителей науки по совершенствованию расходования бюджетных средств, принятие заведомо неэффективных, а то и в принципе нереализуемых управленческих решений, избыточное и необоснованное бюджетное планирование, а также игнорирование требований вышестоящих органов о повышении эффективности своей работы, характерных для бюрократических машин практически всех стран мира.
Объяснение этому очень просто. Любые решения принимаются на основании двух факторов: информации и позитивных последствий от принятых решений. Но поскольку для каждого отдельного бюрократа позитивные последствия от повышения эффективности расходования
бюджетных средств и снижения объемов бюджетных расходов равны нулю (а на деле такие последствия будут отрицательными), а позитивные последствия от игнорирования или непринятия таких решений велики (или по крайней мере позволяют сохранить status quo), то и никаких поводов для принятия или выполнения решений по увеличению эффективности бюджетных расходов у бюрократов не существует.
Выходом из такой ситуации может быть не только формальное закрепление соответствующих требований об эффективном и результативном использовании бюджетных ресурсов, но и создание внешних механизмов принуждения бюрократии к реальному соблюдению этого принципа. Варианты таких внешних механизмов могут быть различны, но в основном они сводятся к одному из следующих механизмов: либо к созданию специализированной отчетности, позволяющей измерять конкретные результаты деятельности и реальные затраты на их достижение, либо к созданию независимого от бюрократии органа, заинтересованного не в получении своей доли «бюджетных пастбищ», а в сокращении доступа к ним других публичных органов. Отметим, что на практике обычно оба механизма используются совместно.
Наиболее радикальным вариантом такого внешнего органа, нацеленного на повышение эффективности бюджета, является предложенный Дж. Баденом и Р. Фортом «бюджетный хищник» - независимое агентство, финансируемое за счет доли от сократившихся благодаря его участию бюджетных расходов, главной задачей которого является обоснование сокращения требований о выделении бюджетных средств и иных публичных ресурсов со стороны других публичных органов.
Автору не известны случаи практического применения столь радикального предложения, но фактически и в более мягкой форме (поскольку не обладают финансовой заинтересованностью) роль такого «бюджетного хищника» выполняют органы государственного аудита, особенно если, как в России, они обладают правом экспертизы проектов нормативных правовых актов, целевых программ и актов бюджетного законодательства. Кроме того, важнейшим механизмом для усиления эффективности расходования бюджетных средств является переход от сметного финансирования, «заточенного» под освоение выделенных бюджетных средств по необходимым направлениям без определения конкретного конечного результата, на бюджетирование, ориентированное на результат. Последний способ исполнения бюджета предполагает сочетание большей свободы в использовании бюджетных средств со стороны получателей при условии достижения четко установленных измеряемых результатов.
В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, сам государственный бюджет и отчетность о его исполнении существенно
меняют свой характер. При традиционном исполнении бюджета прежде всего решаются вопросы о суммах средств, которые собираются израсходовать по определенным направлениям. Соответственно традиционный отчет об исполнении бюджета информирует общество о том, сколько денег, кем и по каким направлениям было израсходовано. Вопрос о том, что будет сделано за деньги, и о том, что было сделано в результате, ни при принятии бюджета, ни при составлении и рассмотрении отчета о его исполнении не обсуждается.
При бюджетировании ситуация кардинально меняется. Как отмечала С. Д. Стайвелинг, в этой ситуации «в государственном бюджете должны быть четкие ответы на три вопроса, задаваемые в следующей последовательности:
Какие задачи намерено решить правительство?
Какие действия оно намерено для этого предпринять?
Какие для их осуществления понадобятся затраты?
В свою очередь, годовой отчет должен давать четкие ответы на следующие вопросы:
Решены ли поставленные перед бюджетом задачи?
Был ли реализован предусматриваемый в бюджете план действий?
Не превысили ли затраты бюджетной сметы?» .
Как мы видим, постановка вопросов тут уже совсем другая, чем при традиционном исполнении бюджета, а общество может получить конкретный ответ на вопрос, что именно будет сделано для него за отданные им государству денежные средства. Отметим, что, по нашему мнению, только комплексное сочетание перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, с эффективным государственным аудитом может позволить добиться существенного повышения эффективности расходования публичных средств.
Список литературы
1. Государственный аудит в Европе. Достижения и перспективы. - М., 2005.
2. Финансы: учебник / под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. -М. : Экономистъ, 2003.
3. Baden J., Fort R. Natural Resources and Bureaucratic Predators // Policy Review. - 1980. - N 11.
4. Hardin H. The Tragedy of the Commons // Science. - 1968. -Vol. 162. - N 3859.
5. Lloyd W. F. Two Lectures on the Checks to Population. - Oxford: OUP, 1833.
Юрий Болотов — о микрорайоне, в котором жила советская элита
Как уплатить госпошлину в налоговую – все варианты госпошлины за егрюл, закрытие или регистрацию ооо, ип Сервис оплаты госпошлины
Кому принадлежит сбербанк россии
Что было важнейшей экономической
Подходит ли нам китайский опыт "четырех модернизаций"?