Резервный фонд местной администрации. Об утверждении положения о порядке расходования средств резервного фонда правительства российской федерации. Резервный фонд правительства РФ

В 2018 году Резервный фонд России прекратит свое существование, что зафиксировано в соответствующем законе. Данные изменения позволят более эффективно использовать накопленные резервы в объединенном фонде, подчеркивают чиновники. Во время кризиса средства Резервного фонда выступали основным источником покрытия дефицита бюджета, что привело к существенному сокращению финансовых запасов.

Запасы Резервного фонда (РФ) позволили сгладить экономические потрясения во время кризиса. На фоне резкого сокращения бюджетных поступлений, власти столкнулись с ростом дефицита бюджета. Накопленные резервы позволили профинансировать государственные затраты, что привело к значительным потерям для РФ.

Резервный фонд был сформирован в 2008 году из средств Стабилизационного фонда. Основное предназначение фонда – обеспечить макроэкономическую стабильность в периоды экономических спадов. При этом власти использовали дополнительные нефтегазовые доходы для формирования резервов, что было зафиксировано в существующем бюджетном правиле.

В начале февраля 2015 года запасы РФ достигли рекордного значения – более 5,8 трлн руб. Однако экономический кризис «съел» большую часть финансовых резервов правительства. В результате средства РФ в 2017 году сократились до 1 трлн руб. Эксперты считали, что в скором будущем Резервный фонда России полностью исчерпается. Однако стабилизация нефтяных котировок позволила снизить нагрузку на РФ. Кроме того, власти решили переформатировать принципы формирования резервов, что отразится на дальнейшей судьбе Резервного фонда.

Бюджетные новации

Представители Госдумы приняли новый закон, который вносит существенные изменения в действующие бюджетные правила. Законодатели определили правила, которые будут ограничивать объемы госрасходов. Кроме того, депутаты поддержали инициативу правительства об объединении Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

В рамках принятых нововведений, бюджетные расходы будут привязаны к базовому уровню цен на энергоресурсы и прогнозу курса рубля. Суммарные расходы государственной казны не могут превышать базовых поступлений нефтегазовых доходов. При этом чиновники установили уровень цен на нефть, который станет ориентиром для расчета расходов – 40 долл./барр. Ежегодно данный показатель будет индексироваться на 2%, что соответствует ожидаемым трендам нефтяного рынка.

Изменение бюджетного правила позволит сохранить финансовые резервы России, подчеркивают чиновники. Данное нововведение обеспечит стабильные пополнения существующих запасов, поскольку средняя стоимость «черного золота» в следующем году ожидается на уровне 50-60 долл./барр. Кроме того, российская экономика снизит зависимость от колебаний цен на рынке нефти.

В следующем году будет действовать переходное правило, которое допускает превышения бюджетных расходов над базовыми нефтегазовыми доходами на 1% ВВП. Данная норма обеспечит плавный переход на использование новых принципов расчета возможных затрат федерального бюджета.

В 2018 году произойдет объединение ФНБ и РФ, что позволит повысить эффективность формирования и использования резервов (до 1 февраля средства Резервного фонда будут переведены в ФНБ). В результате финансовые резервы будут сконцентрированы в одном фонде, основным предназначением которого останутся следующие цели:

• сбалансирование существующей пенсионной системы;
• покрытие дефицита бюджета;
• софинасирование пенсионных накоплений.

Финансирование дефицита бюджета будет исходить из остатков средств в объединенном фонде на конец года. Уровень запасов, который позволит обеспечить стабильное развитие отечественной экономики – 5% ВВП. Если средства фонда превышают данный уровень, то резервы будут в полной мере компенсировать недополученные нефтегазовые доходы. В противном случае расходы фонда не могут превышать 1% ВВП. Министерство финансов будет ежемесячно публиковать отчет, который поможет определить, сколько денег остается в объединенном Резервном фонде.

Эксперты положительно характеризую предложенные изменения. Однако для устранения всех рисков для российской экономики нужны более глобальные реформы.

На пути к стабильному росту

Изменение бюджетного правила позволит снизить уровень цикличности российской экономики, считают эксперты. Утвержденные нововведения позволят балансировать государственные расходы в периоды высоких цен на энергоресурсы и накапливать необходимые резервы. Базовый уровень цен на нефть в пределах 40 долл./барр. плюс индексация позволит наполнить фонд дополнительными средствами.

Однако аналитики не исключают более глубокой просадки нефтяного рынка в следующем году. Если участники ОПЕК возобновят рост нефтедобычи, то котировки могут опуститься ниже 40 долл./барр. В результате власти будут вынуждены девальвировать рубль, что позволит стабилизировать бюджетные поступления.

Чтобы снизить зависимость отечественной экономики от конъюнктурных колебаний, необходимо создать новые факторы роста, считают эксперты. Основой экономики должна стать обрабатывающая промышленность, которая позволит выпускать наукоемкую продукцию. В таком случае федеральный бюджет не будет зависеть от колебаний цен на сырьевых рынках.

Кроме того, проблемой остается несбалансированность доходов и расходов государственной казны. Чрезмерные затраты на социальную сферу создают основу для будущего дефицита. Властям необходимо реформировать систему пенсионного обеспечения, что станет фундаментом макроэкономической стабильности.

В 2017 году запасы Резервного фонда снизились до 1 трлн руб. Правительство активно использовало финансовые резервы в период экономического кризиса, что позволило стабилизировать развитие экономики. В следующем году чиновники намерены изменить бюджетное правило, что отразится на формировании резервов.

Власти планируют объединить ФНБ и РФ, что позволит консолидировать финансовые ресурсы. Резервы будут формироваться за счет дополнительных нефтегазовых доходов (при ценах, которые будут превышать уровень 40 долл./барр. плюс индексация).

Эксперты считают, что для макроэкономической стабильности нужны дополнительные реформы.

Смотрите видео о том, когда закончится резервный фонд:

В декабре правительство потратило все средства Резервного фонда. Более 1 трлн руб. было направлено на покрытие дефицита бюджета. В 2018 году дефицит будет финансироваться за счет средств ФНБ

Фото: Максим Богодвид / РИА Новости

В декабре Минфин полностью потратил средства Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета, говорится в сообщении на сайте ведомства. Остатки Резервного фонда — $7,62 млрд, €6,71 млрд и £1,10 млрд — были реализованы в Центробанке за 1 трлн руб. и зачислены на единый счет федерального бюджета. В результате на счетах Резервного фонда «сформировались нулевые остатки» и 1 февраля 2018 года, как и было задумано в прошлом году, он прекратит свое существование, отмечается в сообщении Минфина.

Резервный фонд обнулился еще 22 декабря, когда на финансирование бюджетного дефицита были потрачены последние 54 млрд руб., показывает статистика казначейства. В январе—ноябре 2017 года Резервный фонд оставался нетронутым. Дефицит бюджета в 2017 году, по оценкам Минфина, составил около 1,6% ВВП (1,5 трлн руб.).

Минфин неоднократно предупреждал об исчерпании Резервного фонда к концу 2017 года. Еще в начале 2016 года , что при сохранении темпов использования средств фонда он будет исчерпан к 2017 году. После этого дефицит бюджета придется покрывать за счет Фонда национального благосостояния (ФНБ), .

В 2017 году правительству удалось значительно сократить траты суверенных резервов — чистая их трата составила около 790 млрд руб. вместо запланированных 1,7 трлн, Силуанов журналистам 10 января. «Это было сделано благодаря работе бюджетного правила, которое предусматривает направление нефтегазовых доходов сверх цены в $40 за баррель в резервы правительства», — сказал он.

Своего максимума в рублевом выражении Резервный фонд достигал в начале 2015 года — 5,86 трлн руб., а максимума в отношении к размеру экономики — в начале 2009 года: 12,5% ВВП. За 2016 год объем Резервного фонда сократился в 3,7 раза — с 3,64 трлн руб. до менее 1 трлн.

Теперь у России остался один суверенный фонд, но он вновь начнет пополняться в этом году. В 2017 году Минфин уже получил дополнительные нефтегазовые доходы на сумму, ориентировочно, 829 млрд руб. — на них покупалась иностранная валюта, которая до 1 октября 2018 года будет перечислена в ФНБ. В рамках постоянного бюджетного правила весь объем нефтегазовых сверхдоходов будет направляться в ФНБ.

Резервный фонд и ФНБ были созданы в 2008 году в результате разделения Стабилизационного фонда. Первый являлся источником финансирования бюджетного дефицита в случае резкого падения доходов казны. Второй же создавался как часть механизма пенсионного обеспечения граждан на длительную перспективу, хотя по существу эта функция так и не заработала. Например, в 2008-2009 годах часть ФНБ была потрачена на антикризисную помощь банкам (в результате фонд сейчас владеет привилегированными акциями ВТБ, Газпромбанка и Россельхозбанка на 279 млрд руб.). Другую часть средств было решено инвестировать в долгосрочные самоокупаемые инфраструктурные проекты, такие как модернизация Транссиба и БАМа или строительство АЭС в Финляндии.

Ликвидные остатки

На 1 января 2018 года объем ФНБ в рублевом эквиваленте составляет 3,75 трлн руб. Но, как следует из расчетов РБК, основанных на данных Казначейства, лишь 59% этого объема (2,2 трлн руб.) — свободные ресурсы, которые могут быть в любое время взяты со счетов в ЦБ и использованы для финансирования бюджетного дефицита или дефицита Пенсионного фонда.

Остальное вложено в финансовые активы — депозиты во Внешэкономбанке (222,5 млрд руб. плюс $6,25 млрд), привилегированные акции ВТБ, Россельхозбанка и Газпромбанка (279 млрд руб.), ценные бумаги, связанные с реализацией инфраструктурных проектов (113 млрд руб. и $4,1 млрд, которые размещены в привилегированных акциях РЖД и Атомной энергостроительной корпорации, облигациях «Ямал СПГ», «Запсибнефтехима» и т.д.), депозиты в ВТБ и Газпромбанке для финансирования инфраструктурных проектов (164 млрд руб.). Еще $3 млрд из ФНБ были инвестированы в конце 2013 года в покупку еврооблигаций Украины, по которым она отказалась платить после смены власти в стране.

Ликвидные средства ФНБ, хранящиеся на валютных счетах в Центробанке, могут размещаться в высоконадежных облигациях иностранных государств, например .

В течение 2018 года Минфин валюту для ФНБ примерно на 2 трлн руб. дополнительных нефтегазовых доходов при ценах на нефть $54-55 за баррель, оценивал Силуанов (эти суммы, соответственно, будут переведены в ФНБ уже в 2019 году). При $60 объем закупок валюты составит 2,8 трлн руб.

В новом году средства ФНБ станут основным наряду с заимствованиями источником покрытия дефицита федерального бюджета — из ФНБ планируется использовать 586 млрд руб. Но в последующие два года, когда ФНБ уже почти не будет тратиться, а только пополняться, главным источником покрытия дефицита станут заимствования. Дефицит бюджета при этом установится в пределах 1% ВВП.

Одним из финансовых инструментов, которые российское Правительство использует для реализации своих полномочий, являются бюджетные резервные фонды. Правительство Российской Федерации имеет два таких фонда: Резервный фонд Правительства Российской Федерации и Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Их создание предусмотрено ст. 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (далее - БК РФ). Настоящая статья посвящена резервному фонду Правительства Российской Федерации.
Данный фонд создается в расходной части федерального бюджета, его размер не может превышать 3 процента утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год общего объема расходов (ч. 3 ст. 81 БК РФ). Таким образом, даже если федеральный бюджет имеет дефицит, т.е. расходы бюджета превышают его доходы, или, к примеру, секвестируется, т.е. происходит пропорциональное сокращение его расходной части, то на размере резервного фонда Правительства Российской Федерации это никак не сказывается, и он останется неизменным. С таким подходом следует в полной мере согласиться. Правительство должно располагать гарантированным объемом бюджетных средств для покрытия непредвиденных расходов. Каким будет объем аккумулируемых в фонде средств, решается на стадии разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Обращение к принимавшимся в последние годы бюджетным законам позволяет говорить, что эти суммы обычно не превышают одного миллиарда рублей. Так, в Федеральном законе от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" резервный фонд Правительства Российской Федерации определен в объеме 836 000,0 тыс. рублей. Для сравнения: в 2011 году соответствующая цифра составляла 1 000 000,0 тыс. руб., в 2012 году - 1 000 000,0 тыс. руб., в 2013 году - 1 000 000,0 тыс. руб., 2014 году - 950 000,0 тыс. руб., в 2015 году - 855 000,0 тыс. руб. Как видно, в зависимости от года сумма средств резервного фонда Правительства Российской Федерации практически не меняется и колеблется в пределах одного миллиарда рублей. Если говорить о расположении данных о резервном фонде Правительства Российской Федерации в структуре федерального бюджета, то в бюджете на 2016 год они находятся в Приложении 10 "Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета на 2016 год", в разделе "Общегосударственные вопросы" подраздел "Резервные фонды" целевая статья "Резервный фонд Правительства Российской Федерации" (иные бюджетные ассигнования). В федеральных законах о федеральном бюджете на 2012 год и на 2013 год целевая статья именовалась несколько иначе: "Резервный фонд Правительства Российской Федерации" (резервные средства).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 320 утверждена Государственная программа "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", в рамках которой реализуется подпрограмма 2 "Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса". Среди ее задач, в частности, указана такая задача, как создание резервов на исполнение расходных обязательств Российской Федерации, обеспечение стабильного функционирования резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Постановка подобной задачи удивляет, т.к. резервный фонд потому и называется резервным, что аккумулированные в нем средства сами по себе выступают гарантией погашения непредвиденных расходов и какой-либо необходимости обеспечивать "стабильное функционирование резервных фондов" просто не существует.
Средства резервного фонда Правительства Российской Федерации направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, включая мероприятия федерального значения, не предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Действительно, при подготовке федерального бюджета нельзя предугадать все возможные расходы, которые могут возникнуть. Как известно, все средства, заложенные в федеральном бюджете, жестко привязаны к конкретным статьям его расходной части. Перераспределять их в рамках бюджета Правительство Российской Федерации самостоятельно, как правило, не может. Это прерогатива законодателя, который может внести, пусть и по инициативе того же Правительства, изменения в закон о федеральном бюджете. Поэтому Правительство Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть, должно иметь определенную свободу действий в тех случаях, когда этого потребует социально-экономическая, а иногда и политическая обстановка в стране и в мире в целом. Без достаточной финансовой обеспеченности такую свободу, очевидно, обеспечить невозможно. Именно поэтому и создается резервный фонд. Это средства, которые российское Правительство может расходовать свободно. Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда определяется Правительством Российской Федерации (ч. 6 ст. 81 БК РФ), которое Постановлением от 8 июля 1997 г. N 838 утвердило соответствующее Положение. Как видно, данное Положение было принято до вступления в силу БК РФ и с тех пор ни разу не изменялось. Согласно п. 3 Положения средства резервного фонда расходуются на финансирование: государственной поддержки общественных объединений и организаций; изготовления государственных наград, юбилейных медалей; проведение встреч, симпозиумов, выставок и семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий и оказания разовой материальной помощи гражданам за заслуги перед государством; издания сборников нормативных актов и законодательства Российской Федерации; проведения ремонтных и восстановительных работ по заявкам органов государственной власти Российской Федерации; других мероприятий, проводимых по решениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Ключевым здесь, думается, является последнее из вышеперечисленных направлений, позволяющее Правительству по своему усмотрению расходовать средства своего резервного фонда фактически на любые цели.
Кроме того, хотелось бы специально оговориться, что на предоставление субсидии из резервного фонда Правительства Российской Федерации не распространяются общие Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные Постановлением правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. N 999. Напомним, согласно п. 2 указанных Правил субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении бюджетных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления по вопросам местного значения. Таким образом, ассигнования из резервного фонда - особый вид субсидий, предоставление которых не увязывается с выполнением их получателями каких-либо бюджетных обязательств.
Решения Правительства Российской Федерации о выделении ассигнований из резервного фонда принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно. Правительство принимает соответствующие решения самостоятельно и по усмотрению. Обязать Правительство принять соответствующее решение нельзя. Для принятия положительного или, напротив, отрицательного решения определяющей является позиция Министерства финансов Российской Федерации, которое готовит проекты решений о выделении средств из резервного фонда и визирует их, тем самым де-факто принимая данное решение. Юридически решение о выделении средств оформляется путем издания распоряжения Правительства Российской Федерации.
И здесь возникает вопрос: какой субъект наделен правом обращаться в Правительство Российской Федерации с инициативой о выделении средств из резервного фонда? Ответ на него в основном дает п. 4 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации. Это федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Именно они представляют в Министерство финансов Российской Федерации документы с обоснованием необходимости испрашиваемых средств, включая сметно-финансовые расчеты, а также в случае необходимости заключения заинтересованных министерств и ведомств. Думается, таким правом нужно также наделить и все государственные корпорации (например, ГК "Росатом", ГК "Роскосмос" и др.), которые хотя и являются по своей организационно-правовой форме некоммерческими организациями, но при этом соединяют в себе полномочия и федерального органа исполнительной власти и одновременно полномочия хозяйствующего субъекта. Пока только одна из них - Агентство по страхованию вкладов вправе инициировать рассмотрение вопроса о выделении средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации. Так, согласно ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" в случае недостаточности имущества Агентства финансирование мероприятий, проведение которых возложено на него федеральными законами, может осуществляться по предложению совета директоров Агентства (высший орган управления данной государственной корпорации. - Авт.) за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации. Как видно, формулировка нормы закона в данном случае не является императивной. Поэтому на российском Правительстве не лежит обязанность выделять средства из резервного фонда, даже если в его адрес поступило соответствующее предложение совета директоров Агентства. С таким подходом следует безусловно согласиться, поскольку только Правительство согласно п. а ч. 1 ст. 114 российской Конституции исполняет федеральный бюджет как по доходам, так и расходам.
На что же и в каком объеме расходуются средства резервного фонда Правительства Российской Федерации? Получить исчерпывающий ответ на эти вопросы позволяет анализ отчетов об использовании ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации. Согласно ч. 7 ст. 81 БК РФ отчет об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда прилагается к ежеквартальному и годовому отчету об исполнении федерального бюджета. Форма отчета содержится в приложении 3 Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 4 мая 2008 года N 49н "Об утверждении форм ежеквартальной и годовой бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета, консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, предоставляемой в Правительство Российской Федерации". Готовит отчет Федеральное казначейство. Правда, ознакомиться с ними оказывается не так уж и просто. Попытка автора данной статьи обнаружить их на официальных сайтах Правительства Российской Федерации (http://government.ru), Министерства финансов Российской Федерации (http://www.mmfm.ru) или Федерального казначейства (http://www.roskazna.ru) оказалась безрезультатной, что вызывает определенное недоумение. Искомые документы удалось обнаружить на официальном сайте Государственной Думы (http://www.duma.gov.ru) в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД).
Анализ отчетов за 2008, 2011, 2012 и 2013 годы дает возможность выявить некоторые общие тенденции. Прежде всего, нужно отметить, что средства из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделялись главным образом федеральным органам исполнительной власти, причем сравнительно редко. В 2008 г. российское Правительство принимало соответствующие решения двенадцать раз (общий объем выделенных средств 413 993 694, 91 руб.) в 2011 году - семь раз (общий объем выделенных средств 156 742 600,0 руб.), в 2012 году - восемь раз (общий объем выделенных средств 337 652 700,0 руб.), в 2013 году - девять раз (общий объем выделенных средств 5 247 683 400,0 руб.).
С завидной регулярностью средства из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделяются Управлению делами Президента Российской Федерации на финансирование расходов, связанных с празднованием очередной годовщины победы в Великой Отечественной войне (2011 год - 49 800 000,0 руб.; 2012 год - 38 258 900,00 руб.; 2013 год - 38 258 900,00 руб.). Не ставя под сомнение необходимость достойно отмечать годовщину Великой Победы, тем не менее, уместно задаться вопросом: почему финансирование этих расходов, которые абсолютно предвиденны и понятны, должно из года в год осуществляться в том числе и из резервного фонда российского Правительства? Напомним, назначение средств резервного фонда - финансирование непредвиденных расходов.
Анализ имеющихся в распоряжении автора настоящей статьи отчетов об использовании ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации позволяет говорить, что финансирование мероприятий, связанных с теми или иными, подчеркнем, заранее хорошо известными юбилейными датами, является обычной практикой. Так, в 2008 и 2013 годах из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделялись средства на обеспечение мероприятий, посвященных соответственно 1020-летию и 1025-летию Крещения Руси, а в 2012 году - на финансовое обеспечение расходов, связанных с изготовлением 300 подарочных наборов медалей "В память 200-летия Отечественной войны 1812 года". Вряд ли подобную практику следует признать правильной и объективно оправданной.
Немало случаев, когда средства из резервного фонда выделяются на проведение крупных общественно значимых мероприятий как внутри страны, так и за рубежом. Так, в 2008 году были выделены 222 950 000,0 руб. на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с проведением Дней России в странах Латинской Америки.
Известны случаи, когда средства из резервного фонда выделяются для оказания материальной помощи гражданам, причем в единичных случаях, конкретным лицам персонально. К примеру, в 2012 году выделялись средства (30 100 000 руб.) для оказания единовременной материальной помощи отдельным сотрудникам подразделений специального назначения из расчета 100 тыс. рублей на одного человека, а в 2013 году - 23 000 000 руб. для оказания единовременной материальной помощи семьям моряков, погибших в результате крушения в 2011 году научно-исследовательского судна "Аметист", в размере 1 млн рублей на каждого погибшего.
Подчеркнем, российское Правительство фактически не стеснено какими-либо жесткими рамками при решении вопросов о выделении средств из своего резервного фонда. Так, например, распоряжением от 25 февраля 2011 г. N 301-р Федеральному медико-биологическому агентству было выделено из резервного фонда Правительства Российской Федерации до 7,4 млн рублей на оплату заключительных этапов лечения за рубежом некоей гражданки И.О. Скворцовой. Остается только догадываться, почему именно ей посчастливилось получить столь крупную сумму для, очевидно, дорогостоящего лечения, да еще за рубежом. Правда, по странному совпадению в период с 15 июля 2008 года по 22 мая 2012 года заместителем министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации была однофамилица указанной гражданки - В.И. Скворцова, которая в настоящее время является теперь уже Министром здравоохранения Российской Федерации. Очевидно, что в данном случае речь идет, по сути, об оказании той же материальной помощи, пусть и путем выделения средств на лечение. Положение о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации это допускает, но в нем содержится важная оговорка о том, что материальная помощь оказывается за заслуги перед государством. Если таковые у гражданки И.О. Скворцовой были, то об этом следовало бы специально указать в правительственном распоряжении о выделении средств. Поскольку в данном случае речь идет о распоряжении средствами федерального бюджета, то общество вправе знать, на что и как эти средства расходуются. Думается, для того чтобы в подобных ситуациях, а они, судя по содержанию отчетов о расходовании средств резервного фонда, единичны, каких-либо вопросов не возникало, необходимо размещать на официальном сайте Правительства Российской Федерации информацию, за какие конкретно заслуги перед государством тот или иной гражданин получил материальную помощь. Автор настоящей статьи по личному опыту (о чем будет сказано ниже) хорошо знает, как непросто добиться выделения из резервного фонда Правительства Российской Федерации средств, даже многократно меньших, чем те же 7,4 млн рублей, выделенных на лечение той же гражданки И.О. Скворцовой.
Согласно ч. 7 ст. 81 БК РФ отчет об использовании средств резервного фонда Правительства Российской Федерации прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об использовании средств федерального бюджета. При таком подходе картина расходования бюджетных ассигнований вряд ли будет полной. Думается, к отчету о выделении ассигнований также должен прилагаться и подробный сводный отчет об их целевом использовании. Как известно, абзац 2 п. 4 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации предусматривает, что органы, в распоряжение которых выделяются средства фонда, в месячный срок после проведения соответствующих мероприятий представляют в Министерство финансов Российской Федерации такой отчет. Выше упоминалась Государственная программа "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков". В ее рамках, в частности, реализуется подпрограмма 3 "Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами". Эта подпрограмма направлена на повышение информационной открытости Минфина России и подведомственных ему органов исполнительной власти. Представляется вполне обоснованным поставить вопрос о размещении в ходе реализации подпрограммы на официальном сайте того же Минфина России подробных отчетов о целевом использовании бюджетных ассигнований, выделенных из резервного фонда Правительства Российской Федерации. Приходится признать, что в настоящее время эти отчеты абсолютно недоступны. Их не размещают на своих официальных сайтах ни Минфин России, ни сам орган исполнительной власти, представивший туда отчет.
В целом нельзя не отметить, что несмотря на указанные выше недостатки Правительство Российской Федерации расходует средства резервного фонда достаточно рационально, только тогда, когда иным способом финансирование решения той или иной проблемы не представляется возможным, с чем следует, безусловно, согласиться. В результате средства резервного фонда в полном объеме в финансовом году не выбираются по причине того, что отсутствуют соответствующие решения Правительства Российской Федерации, а значит, остаются в бюджете и считаются неисполненными назначениями, предусмотренными сводной бюджетной росписью. В этом можно легко убедиться, сравнив отчеты об использовании ассигнований резервных фондов и законы о федеральном бюджете на соответствующий год, где заложены предельные размеры этих фондов. Так, в федеральном бюджете на 2011 год резервный фонд Правительства Российской Федерации был определен в сумме 1 000 000,0 тыс. руб., а кассовое исполнение по выделению средств по данным отчета за 2011 год составило только 142 369 804, 29 руб.
Теперь хотелось бы на конкретном примере показать, как процедурно происходит выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации. Автор настоящей статьи имел, думается, достаточно редкую для ученого-юриста возможность на практике познакомиться с тем, как выделяются средства из резервного фонда российского Правительства, и даже принять деятельное участие в этом, прямо скажем, непростом деле. Такой опыт, думается, весьма важен. Дело в том, что знакомство с известными комментариями к БК РФ, изданными в последние годы, позволяет сделать однозначный вывод, что те авторы, которые пытались комментировать ст. 81 БК РФ, с этой задачей, по мнению автора настоящей статьи, явно не справились. Их "комментарии" ограничивались лишь переписыванием норм той же статьи 81 да приведением цифр о размере резервного фонда в федеральном бюджете на соответствующий год (Комментарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Ю.А. Крохина. М.: ЮРАЙТ, 2010. С. 270 - 271), да и то не всегда правильно. Вряд ли подобные "комментарии" представляют какую-либо научную ценность, тем более полезны практически. Кроме того, даже в них встречаются грубые ошибки. Так, Ю.В. Тютина, комментируя ст. 81 БК РФ, утверждает, что в Законе о бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 гг. нормативная величина Резервного фонда устанавливается в размере 5 трлн 147 млрд руб. (п. 4 ч. 1 ст. 1) . Цифры приведены правильно, вот только указанный резервный фонд никакого отношения к резервным фондам исполнительных органов государственной власти, о которых идет речь в ст. 81 БК РФ, включая, разумеется, и резервный фонд Правительства Российской Федерации, увы, не имеет. Ему посвящена одноименная ст. 96.9 "Резервный фонд" БК РФ. Думается, ответственным редакторам комментариев, той же профессору Ю.А. Крохиной, следовало бы более внимательно относиться к своим редакторским обязанностям и не допускать столь грубых ошибок со стороны кого-либо из членов авторских коллективов. Впрочем, авторов подобных комментариев к ст. 81 БК РФ трудно судить строго, т.к. с большой долей вероятности можно предположить, что все они не имели возможности лично на практике решать вопрос о выделении средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации, а потому смутно представляют, как это происходит, тем более что в действующем законодательстве соответствующие нормы, по существу, отсутствуют. Тем интереснее и полезнее будет приведенный ниже авторский пример.
В 2002 году в истории российской государственности была важная и значимая для всей системы государственного управления дата - 200-летие со дня образования министерств. Как верно отметил Ю.А. Тихомиров, Александр I и Сперанский открыли своими преобразованиями новый этап - учреждаются государственный совет и министерства как органы единоличного централизованного управления . Вполне очевидно, что данное событие не могло остаться незамеченным на государственном уровне. Действительно, политическое руководство страны приняло решение на должном уровне отпраздновать эту знаменательную дату. Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2002 года N 445 "О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти России" был образован организационный комитет по подготовке и проведению мероприятий, посвященных 200-летию образования в России министерств, председателем которого был утвержден глава российского Правительства. В п. 3 Указа Правительству Российской Федерации предписывалось утвердить состав организационного комитета, а также разработать и утвердить план организационных мероприятий.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2008 г. N 731-р был утвержден персональный состав организационного комитета, членами которого стали в том числе тогдашний президент Российской академии наук Ю.С. Осипов и тогдашний директор Института государства и права РАН академик Б.Н. Топорнин. Закономерно поэтому, что академическая наука в лице Института государства и права РАН активно включилась первоначально в работу по подготовке Плана основных мероприятий в ознаменование 200-летия образования в России министерств, а после утверждения этого Плана распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2002 г. N 1004-р - уже в его реализацию. За подготовку Плана отвечало Министерство труда Российской Федерации, которое и обратилось в Институт государства и права РАН с просьбой дать предложения для включения в План. По поручению тогдашнего заместителя директора института Н.Ю. Хаманевой автор настоящей статьи готовил и согласовывал соответствующие предложения, которые и были направлены в Минтруд России. В результате в План вошли два мероприятия с участием Института государства и права РАН, а именно: 1) проведение в г. Москве научно-практической конференции "История и современное состояние единой системы исполнительной власти в России" (срок проведения - сентябрь 2002 г.); 2) подготовка и издание монографии "Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития" (2003 г.). Однако включение в План мероприятий совсем не означало автоматического выделения средств на издание той же монографии, а этот вопрос, как представляется, был ключевым.
Один из тогдашних заместителей директора Института государства и права РАН Ю.Л. Шульженко весьма скептически оценивал возможность получения бюджетных средств на издание монографии, коль скоро сразу их не выделили, полагал эту затею бесперспективной. Напротив, автор настоящей статьи считал, что шансы на успех есть и они достаточно велики, поскольку данное мероприятие было включено в План основных мероприятий в ознаменование 200-летия образования в России министерств, утвержденный Правительством, и, таким образом, решение об издании монографии принято, его нужно просто исполнить. Конечно, иллюзии о том, что сделать это будет легко и просто, не было. Предстояло проделать определенную и, как впоследствии выяснилось, весьма значительную работу, которая по времени растянулась на период с августа 2002 по август 2003 года, т.е. заняла в общей сложности один год. В общем, было две точки зрения. Какая из них возобладает - предстояло проверить и тем самым лишний раз подтвердить справедливость известных слов: хорошо смеется тот, кто смеется последним.
Первым шагом стало направление в адрес заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации А.Л. Кудрина обращения Института государства и права РАН (N 14202-26-2115.4 от 9 августа 2002 г.) с просьбой сообщить данные, которые требуется отразить в заявке на выделение средств, необходимых для издания монографии. Письмом от 03.09.2002 N 14-02-09 Минфин России сообщил, что следует подготовить и представить в министерство смету расходов с необходимыми расчетами и обоснованиями, согласованную со всеми ответственными исполнителями, предусмотренными Планом основных мероприятий в ознаменование 200-летия образования в России министерств. Таковыми были Минэкономразвития России, Госкомстат России и Росархив. Автор настоящей работы не имел опыта составления подобных смет, т.к. сталкивался с этим впервые. Поэтому было решено направить в ряд издательств, которые в перспективе могли бы издать монографию, письма с просьбой подготовить примерную смету расходов. Выбор пал на издательства "Юридическая литература", "Новая правовая культура" и ряд других, специализирующихся на издании литературы по праву. На основе полученных из издательств данных была подготовлена смета расходов на издание монографии. Кроме того, был сформирован авторский коллектив под руководством заместителя директора Института государства и права РАН доктора юридических наук профессора Н.Ю. Хаманевой. Теперь предстояло согласовать смету расходов с соисполнителями, тремя федеральными органами исполнительной власти. Предстояло получить подписи одного заместителя министра (Минэкономразвития России), одного заместителя председателя государственного комитета (Госкомстат России) и одного руководителя службы (Росархив), т.к. только на их подписи было возможно поставить гербовые печати соответствующих ведомств. В адрес указанных руководителей были направлены обращения, к которым прилагался проект сметы расходов на издание монографии. В процессе согласования, а он в общей сложности занял порядка четырех месяцев, с декабря 2002 по март 2003 года, смета уточнялась и дополнялась. Наконец, проект сметы был согласован и письмом от 13 марта 2003 года N 14202-26-2115.4 Институт государства и права РАН направил его в адрес заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации А.Л. Кудрина. Кроме того, отдельное обращение было направлено в департамент финансирования государственного аппарата Минфина России с просьбой выделить дополнительные средства на оплату рассылки монографии, которые не были включены в смету расходов на ее издание. Дело в том, что монографию планировалось разослать в государственные органы и образовательные учреждения юридического профиля по всей России, всего в 92 адреса. К немалому удивлению автора настоящей статьи, Минфин России письмом от 09.04.2003 N 14-02-09 посчитал целесообразным сократить тираж монографии с первоначальных 3000 экземпляров до 2300 экземпляров, а также, что было особенно неприятной неожиданностью, предложил дополнительно согласовать проект сметы расходов еще и с Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР России), которое не значилось среди федеральных органов исполнительной власти - соисполнителей по подготовке и изданию монографии. Попытка автора настоящей статьи совместно с заместителем директора Института государства и права РАН, руководителем авторского коллектива по подготовке монографии Н.Ю. Хаманевой путем переговоров по время визита в Минфин России убедить ведомство в избыточности дополнительного согласования проекта сметы оказалась безрезультатной. Руководитель Департамента социальной сферы и науки В.А. Шалаев был непреклонен. Стало понятно, что получать согласование МПТР России все же придется, и соответствующее обращение было незамедлительно направлено в данное министерство. На получение согласования и уточнение проекта сметы расходов ушло еще около двух месяцев. Его окончательный вариант был направлен Институтом государства и права РАН письмом от 20 июня 2003 г. N 14202-26-2115.4 в адрес Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации А.Л. Кудрина. Данный вариант был принят Минфином России, который в письме от 08.07.03 N 01-02-01/14-1933 в Правительство Российской Федерации указал, что полагает возможным выделить в 2003 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации Российской академии наук для Института государства и права 310,0 тыс. рублей. К письму прилагался проект распоряжения Правительства Российской Федерации, завизированный тогдашним первым заместителем Министра финансов Российской Федерации Т.А. Голиковой.
Указанное письмо Минфина России в аппарате Правительства Российской Федерации было передано на исполнение в Департамент культуры, образования и науки, с которым автор настоящей статьи установил рабочий контакт, подготовил и отправил в данное подразделение краткую справку по существу вопроса. Благодаря оперативной работе департамента вопрос о выделении средств из резервного фонда на издание монографии был включен в повестку дня заседания Правительства Российской Федерации на 14 августа 2003 года, на котором данное решение и было принято. В результате издается распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 августа 2003 г. N 1166-р о выделении в 2003 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации Российской академии наук для Института государства и права 310 тыс. рублей.
В 2004 году на эти средства авторским коллективом Института государства и права РАН была подготовлена и издана монография "Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития" , а автор настоящей статьи, ставший одним из соавторов книги, кроме того, приобрел, как представляется, неоценимый практический опыт по успешному решению весьма непростого вопроса по выделению средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации, что называется, "по инициативе снизу".
В заключение хотелось бы отметить следующее. В настоящее время разрабатывается проект новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, который должен прийти на смену действующему БК РФ 1998 года. Думается, статья, аналогичная ст. 81 действующего БК РФ, в новом кодексе должна быть детализирована. Некоторые предложения о том, что в этом направлении нужно сделать, были высказаны в настоящей статье. Главное, так это то, что средства резервного фонда Правительства Российской Федерации должны расходоваться открыто и гласно, разумеется, за исключением тех случаев, когда необходимо обеспечить режим государственной тайны, поскольку, пусть и в редких случаях, но бюджетные ассигнования из резервного фонда Правительства Российской Федерации осуществляются на основе правительственных решений, имеющих гриф "секретно". Кроме того, необходимо внести изменения в действующее Положение о порядке расходования средств резервного фонда. В нем следует более детально прописать полномочия Минфина России при решении вопроса о выделении средств фонда, что исключило бы возможность данного ведомства по своему усмотрению усложнять процедуру их выделения, например, посредством тех же дополнительных согласований проекта сметы расходов, о чем говорилось выше.

Библиография

1. Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2008. С. 195.
2. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Ю.А. Крохина. М.: ЮРАЙТ, 2010. С. 270.
3. Тихомиров Ю.А. Административное право на рубеже столетий. Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.) М., 2002. С. 4.
4. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Ответственный редактор д.ю.н. профессор Н.Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 23.
5. Сугарова И.В. Некоторые особенности формирования доходной составляющей федерального бюджета // Налоги и налогообложение. 2014. 9. С. 810 - 820. DOI: 10.7256/1812-8688.2014.9.13177.
6. Соколова Э.Д. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (теория и правотворчество) // Финансовое право и управление. 2013. 2. С. 119 - 135. DOI: 10.7256/2310-0508.2013.2.9868.
7. Лапина М.А. О необходимости систематизации мер государственного принуждения в законодательстве Российской Федерации // Финансовое право и управление. 2015. 2. С. 114 - 119. DOI: 10.7256/2310-0508.2015.2.15647.
8. Сугарова И.В. Некоторые особенности формирования доходной составляющей федерального бюджета // Налоги и налогообложение. 2014. 9. С. 810 - 820. DOI: 10.7256/1812-8688.2014.9.13177.
9. Соколова Э.Д. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (теория и правотворчество) // Финансовое право и управление. 2013. 2. С. 119 - 135. DOI: 10.7256/2310-0508.2013.2.9868.
10. Лапина М.А. О необходимости систематизации мер государственного принуждения в законодательстве Российской Федерации // Финансовое право и управление. 2015. 2. С. 114 - 119. DOI: 10.7256/2310-0508.2015.2.15647.

Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Государственный материальный резерв

Резервный фонд Правительства Российской Федерации образуется на основании Бюджетного Кодекса Российской Федерации в объемах, устанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, а федеральный резерв материальных ресурсов создается решением Правительства Российской Федерации.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов местного самоуправления. В федеральном бюджете размер резервных фондов, как уже указывалось, не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета. Размеры резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации и в местных бюджетах устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджетов на очередной финансовый год.

Средства Резервного фонда Правительства Российской Федерации, как впрочем, и резервных фондов нижестоящих уровней, расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Под резервным фондом бюджета понимается совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия потребностей государства и местного самоуправления, носящих случайный, но вероятный характер. Случайность таких потребностей выражается в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета невозможно предвидеть, возникнут они или нет, а их вероятность состоит в том, что всегда допускается возможность их наступления.

Распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, являются, как правило, федеральные органы исполнительной власти, в частности, распорядителем той части Резервного фонда Правительства Российской Федерации, которая предназначается для финансирования работ, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является МЧС России. В абсолютном выражении объем этой части Резервного фонда Правительства Российской Федерации в последние годы составляет 2,8 млрд. руб.

Средства из Резервного фонда Правительства Российской Федерации выделяются на финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций регионального, межрегионального, национального и транснационального уровней в соответствии с установленной классификацией чрезвычайных ситуаций, а также для частичного покрытия расходов на финансирование мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций:
-
- проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, энергетики, промышленности, транспорта, связи и сельского хозяйства, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций;
- закупка, выпуск из государственного материального резерва, доставка и кратковременное хранение материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавших граждан;
- развертывание и содержание временных пунктов проживания и питания для эвакуируемых пострадавших граждан в течение необходимого срока (но не более месяца);
- оказание единовременной материальной помощи пострадавшим гражданам;
- оказание гуманитарной помощи.

За счет этих же средств осуществляется погашение государственных жилищных сертификатов, выданных гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайной ситуации, а также разрешается выплата компенсаций за утраченное жилье при невозможности использования государственных жилищных сертификатов.

Учитывая возможность возникновения экстренных потребностей в использовании предусмотренных финансовых ресурсов резервного фонда Правительства Российской Федерации, Правительство Российской Федерации упомянутым ранее постановлением "О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" обязало Министерство финансов Российской Федерации обеспечить поддержание на лицевом счете МЧС России оперативного резерва финансовых средств в размере не менее 0,2% установленного в федеральном бюджете объема резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. По состоянию на 2003 год это составляло не менее 560 тыс. рублей.

В целях повышения оперативности проведения неотложных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций МЧС России использует оперативный резерв финансовых средств, поступающий на лицевой счет Министерства, открытый в органах федерального казначейства.
Средства оперативного резерва в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации направляются на осуществление следующих мероприятий:
- проведение поисковых и аварийно-спасательных работ в зонах чрезвычайных ситуаций;
- закупку, выпуск из государственного материального резерва, доставку и кратковременное хранение материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавших граждан;
- развертывание и содержание временных пунктов проживания и питания для эвакуируемых пострадавших граждан в течение необходимого срока (но не более месяца);
- возмещение расходов, связанных с привлечением в установленном порядке сил и средств МЧС России для проведения экстренных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и оценки причиненного ущерба.

Использование средств из Резервного фонда Правительства Российской Федерации и оперативного резерва на другие цели не допускается.

Возможность и необходимость выделения средств из Резервного фонда Правительства Российской Федерации субъектам Российской Федерации тщательно рассматривается и изучается МЧС России, Минфином России и Минэкономразвития России, которым соответствующие федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют документы, обосновывающие объем запрашиваемых средств. В них в обязательном порядке должны быть отражены данные о количестве погибших и пострадавших людей, размере материального ущерба, выделенных и израсходованных на ликвидацию чрезвычайной ситуации средствах организаций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, страховых фондов и иных источников, а также о наличии у них резервов материальных и финансовых ресурсов.

Обращения, в которых отсутствуют указанные сведения, возвращаются без рассмотрения.
Полный перечень и содержание обосновывающих документов определяются специальной совместно утвержденной МЧС России, Минфином России и Минэкономразвития России инструкцией. Рассмотрение вопроса этими министерствами о выделении средств из резервного фонда осуществляется в 3-х месячный срок.

Основанием для выделения средств из Резервного фонда Правительства Российской Федерации является решение Правительства Российской Федерации, в котором указываются общий размер ассигнований и их распределение по проводимым мероприятиям. При выделении средств для финансирования аварийно-восстановительных работ на пострадавших объектах в решении Правительства Российской Федерации указывается пообъектовое распределение этих средств.

Средства из резервного фонда выделяются на финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций регионального, межрегионального, национального и транснационального уровней, а также для других целей. Как правило, реальная обстановка, отражающая последствия чрезвычайных ситуаций, оказывается значительно сложнее, чем предусматриваемая прогнозами. Это вынуждает Правительство Российской Федерации изыскивать дополнительные финансовые ресурсы. В 2002 году их объемы составили 5 600 млн. рублей, из которых около 5 млрд. руб. было выделено отдельным ведомствам и субъектам Российской Федерации. Свыше 400 млн. руб. потрачено на оказание гуманитарной помощи пострадавшему населению 10 зарубежных стран.

Серьезно занимаются субъекты Российской Федерации созданием финансовых резервов для финансирования мероприятий по организации жизнеобеспечения населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях. Такие резервы в объеме почти в 6 млрд. руб. созданы к концу 2002 года в 87 субъектах Российской Федерации. Всего же на ликвидацию чрезвычайных ситуаций субъектами Российской Федерации израсходовано в 2002 г. около 1,2 млрд. руб.

Правительство Российской Федерации контролирует вопросы целевого использования средств из Резервного фонда Правительства Российской Федерации через Минфин России, которое совместно с МЧС России организует учет и осуществляет контроль за целевым расходованием указанных средств. Отчеты о расходовании этих средств федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке представляют Министерству финансов Российской Федерации. Кроме того, в Минфин России представляется сводная квартальная и годовая отчетность по данному вопросу, что предотвращает возможные злоупотребления в использовании целевых денежных ресурсов.

Важную составляющую в комплексе организационно-технических мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, снижению рисков их возникновения и уменьшению возможных негативных последствий их проявления представляет создание резервов материальных ресурсов. Резервы материальных ресурсов включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество и медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и др.

Создание и использование резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций основывается на следующих принципах:
определенность целевого назначения - формируются целевые резервы с учетом потенциальных возможностей возникновения чрезвычайных ситуаций применительно к соответствующим региональным, отраслевым и производственным особенностям;
рациональность размещения - обеспечение максимальной степени сохранности резервов при непосредственном выполнении мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и дислокация на тех территориях, где, исходя из оценки рисков, возможна наибольшая вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций;
мобильность - поддержание высокой степени подготовленности резервов к оперативному перемещению в зоны чрезвычайных ситуаций, а также осуществлению приемки, переработки и подготовки резервов материальных ресурсов к использованию при ликвидации чрезвычайных ситуаций;
достаточность - объемы резервов, их структура, ассортимент, качественные показатели и характеристики должны обеспечивать проведение первоочередных работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с прогнозируемым ущербом, программой и последовательностью проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, спецификой региона или объекта, видом чрезвычайной ситуации;
управляемость - соответствие системы управления созданием и использованием резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций задачам, решаемым в процессе ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее сопряженность с системами управления всех органов управления, участвующих в ликвидации чрезвычайных ситуаций;
экономичность - объемы затрат (ассигнований), выделяемых на создание, хранение, использование и восполнение резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций должны минимизировать привлечение для этих целей материальных ресурсов из иных источников, а также определяться в соответствии с предполагаемым ущербом, программой и последовательностью проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, спецификой региона или объекта, видом чрезвычайной ситуации.

Результаты привлечения резервов материальных ресурсов, образуемых для ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех уровнях управления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых документов, и особенно реализация приведенных выше принципов создания и использования резервов материальных ресурсов, позволяют сделать вывод о том, что резервирование ресурсов является важным звеном экономического механизма управления рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Основным подтверждением этого является вполне очевидная экономия средств при использовании накопленных материальных ресурсов, что обеспечивается выполнением следующих условий их формирования и хранения:
- допустимость закладки материальных ресурсов в резерв не одномоментно, а в течение определенного времени, что делает бюджетную нагрузку органов, создающих резервы, не столь обременительной;
- высокий уровень требований к хранению заложенных в резерв материальных ресурсов, гарантированно обеспечивающий их количественную и качественную сохранность;
- реальная возможность приближения мест хранения резервов к потенциально опасным объектам (зонам возможных чрезвычайных ситуаций) и уменьшение на этой основе расходов на их транспортировку;
- строгая система учета и контроля наличия и условий хранения, исключающая возможность естественной убыли определенных видов материальных ресурсов свыше допустимых норм;
- ограничение возможностей недобросовестных поставщиков материальных ресурсов по сбыту низкосортной продукции и некачественных материалов при накоплении резервов, используемых для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- допустимость формирования резервов в большем объеме и в расширенной номенклатуре в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, не имеющих развитой транспортной сети по сравнению с регионами центральной части Российской Федерации, что позволяет уменьшить вероятность использования для их доставки в зоны чрезвычайных ситуаций воздушного транспорта;
- возможность планирования ежегодных объемов накопления материальных ценностей во все виды резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах бюджетных возможностей органов, создающих эти резервы по состоянию на текущий бюджетный год;
- учет при накоплении резервов структурных особенностей местного производства, в соответствии с чем в первоочередном порядке в резервы закладывается продукция с длительным циклом производства, а также не производимая в данном регионе;
- максимальная механизация погрузочно-разгрузочных работ и внутрискладских работ при приемке, складировании, отпуске, консервации и подработке материальных ресурсов, правильный подбор и обучение работников складов, надежная организация охраны складов и соблюдение правил пожарной безопасности.

Комплекс перечисленных условий позволяет в определенный мере снизить затраты на формирование материальных резервов и повысить эффективность их использования по прямому назначению.

Таким образом, резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, величины потенциального ущерба; природных, экономических и других особенностей региона или объекта; достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств; объемов ассигнований, выделяемых на создание соответствующего вида резервов.

Востребованность резервов обусловливает успешное развитие функциональной подсистема РСЧС Государственного материального резерва. Это развитие осуществлялось по двум направлениям:
- решение задач в интересах РСЧС путем создания, накопления, хранения и выпуска в установленном порядке материальных ценностей в интересах ликвидации чрезвычайных ситуаций и оказания гуманитарной помощи;
- совершенствование звеньев этой функциональной подсистемы путем подготовки руководящего состава, должностных лиц, других категорий личного состава органов управления к действиям в чрезвычайных ситуациях, оснащения формирований необходимыми средствами и поддержание их в готовности к действиям по предназначению.

Общая численность формирований функциональной подсистемы Государственного материального резерва на конец 2002 г. составляла свыше 5 000 человек.

Поставка материальных ценностей и их закладка в государственный резерв, выпуск материальных ценностей, ответственное хранение, освежение запасов, заимствование, разбронирование и замена материальных ценностей, предусматриваемых в составе государственного резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляется на основании положений Федерального закона "О государственном материальном резерве", в том числе и в части, касающейся неснижаемого запаса материальных ценностей в составе резерва.

Государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом (в настоящее время - Федеральное агентство по государственным резервам). Законодательством Российской Федерации ему предоставлено право передавать федеральным органам исполнительной власти часть своих функций по размещению заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, а также по их выпуску из государственного резерва.

Это особенно важно для МЧС России, поскольку номенклатура закладываемых в государственный резерв в его интересах материальных ценностей имеет свою специфику, а их выпуск может быть связан с необходимостью обеспечения высокой оперативности привлечения соответствующих ресурсов к ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению жизнедеятельности пострадавшего населения.
Выпуск материальных ценностей из государственного резерва осуществляется:
- в связи с их освежением и заменой;
- в порядке временного заимствования;
- в порядке разбронирования;
- непосредственно для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Освежение материальных ресурсов проводится в связи с истечением установленного срока их хранения, а также вследствие возникновения обстоятельств, могущих повлечь за собой порчу или ухудшение качества хранимых материальных ценностей до истечения установленного срока их хранения, при одновременной поставке и закладке в государственный резерв равного количества аналогичных материальных ценностей.
Для поддержания передового технического уровня хранящихся ресурсов проводится замена материальных резервов - выпуск из государственного резерва материальных ценностей при одновременной закладке в него равного количества аналогичных или других однотипных материальных ценностей в связи с изменением стандартов и технологии изготовления соответствующей продукции.

Заимствование материальных ресурсов - выпуск из государственного резерва материальных ценностей на определенных условиях (обычно на договорных началах) с последующим возвратом в него равного количества аналогичных материальных ценностей. Осуществляется на основе контрактов (договоров), заключаемых соответствующим органом управления государственным резервом с получателями, но обязательно на основании решения Правительства Российской Федерации, которым, в частности, определяются порядок и сроки их возврата.

Разбронирование материальных ресурсов - выпуск материальных ценностей из государственного резерва без последующего их возврата, осуществляемый на основании решения Правительства Российской Федерации.

Выпуск материальных ресурсов из государственного резерва для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций осуществляется на основании запроса федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на который возложены функции координации работ по ликвидации последствий возникшей чрезвычайной ситуации, на основании решения Правительства Российской Федерации. Расходы по выпуску указанных материальных ценностей, включая оплату их стоимости, возмещаются за счет средств, предусматриваемых для этих целей в федеральном бюджете, или в ином порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В 2002 г. по распоряжениям Правительства Российской Федерации из государственных резервов было выделено и отгружено материальных ценностей, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций и оказания гуманитарной помощи пострадавшему населению, на сумму более 172 млн. рублей; из них Чеченской Республике - 53,6 млн. рублей, Республике Северная Осетия-Алания - на сумму 30,3 млн. рублей, Республике Адыгея - 17,1 млн. рублей, Республике Ингушетия - 16,5 млн. рублей, Краснодарскому краю - 10,2 млн. рублей, а также иностранным государствам: Германии - 2,6 млн. рублей, Алжирской Народной Демократической Республике - 4,04 млн. рублей, Таджикистану - 0,9 млн. рублей, Киргизии - 0,46 млн. рублей и др.

Федеральный закон "О государственном материальном резерве" предусматривает предъявление санкций в виде уплаты неустойки, штрафов и пени во всех случаях нарушения порядка формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва с указанием конкретных количественных показателей предъявляемых санкций.

К случаям нарушений, подлежащим в соответствии с этим федеральным законом предъявлению санкций, относятся: необоснованные уклонения поставщиков от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв; просрочка их поставки (закладки) или непоставка (неполная закладка); несвоевременный возврат заимствованных материальных ценностей; несвоевременное выполнение указаний об отгрузке материальных ценностей государственного резерва; поставка в государственный резерв материальных ценностей, не пригодных для длительного хранения, некомплектных или не соответствующих по своему количеству и ассортименту условиям государственного контракта (договора); поставка немаркированных, ненадлежаще маркированных материальных ценностей или поставленных в ненадлежащей таре (упаковке), использование средств пакетирования, не соответствующих действующим стандартам; скрытые производственные дефекты в материальных ценностях; необеспечение количественной сохранности материальных ценностей, хранящихся в пунктах ответственного хранения; установление случаев оформления бестоварных операций по закладке материальных ценностей в государственный резерв; невыборка из государственного резерва материальных ценностей в предусмотренный договором срок; необоснованное уклонение подрядчика от заключения договора подряда на строительство, реконструкцию и техническое переоборудование объектов системы государственного резерва; нарушение правил и условий хранения, несвоевременное освежение и замена материальных ценностей, а также хранение материальных ценностей, не соответствующих утвержденной номенклатуре, действующим стандартам и техническим условиям; несвоевременное представление установленной отчетности; отказ от приемки материальных ценностей в государственный резерв или их выдачи; несвоевременная оплата продукции, поставленной в государственный резерв.

Сформированная за многие годы система позволяет обеспечить эффективное использование накапливаемых в составе государственного материального резерва материальных средств, предусматриваемых специально для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с законодательством Российской Федерации резервы финансовых и материальных ресурсов создаются и на других уровнях управления - в ведомствах, на территориях, в муниципальных образованиях и на объектах экономики.

1. В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

2. В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.

3. Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процента утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

4. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи.

5. Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, используются по решению соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

6. Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

7. Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации прилагается к годовому отчету об исполнении федерального бюджета, отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций прилагается к годовому отчету об исполнении соответствующего бюджета.

Комментарии к ст. 81 БК РФ

Под резервным фондом бюджета следует понимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия государственных (муниципальных) нужд, носящих случайный характер. При составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета нельзя предвидеть, возникнут соответствующие потребности или нет, с другой стороны, допускается возможность их наступления. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Резервные фонды, за исключением соответствующих фондов законодательных (представительных) органов и их депутатов, могут предусматриваться расходной частью бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (кроме внебюджетных фондов). Запрет на создание законодательными (представительными) органами своих резервных фондов был закреплен также в п. 2 ст. 153 Кодекса.

Пункт 3 ст. 81 БК РФ устанавливает максимальный размер резервных фондов в федеральном бюджете, который не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета. Размеры же резервных фондов в бюджетах субъектов РФ и в местных бюджетах устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год.

Порядок расходования средств резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, устанавливается постановлениями Правительства РФ, резервных фондов, предусмотренных бюджетами субъектов РФ, - нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ, а резервных фондов, предусмотренных расходной частью местного бюджета, - нормативными актами органов местного самоуправления. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально и ежегодно информируют орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Создание и использование резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий предусмотрено в п. 20 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794. Приложением 8 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2007 год" установлено образование резервных фондов в рамках федерального бюджета в размере 4 800 000 рублей.