Понятие бюджетного дефицита, его экономическая сущность и методы управления им. Бюджетный дефицит Размер дефицита федерального бюджета регулируется

Глава 14. Дефицит бюджета и источники его покрытия. Государственный и муниципальный долг

14.1. Дефицит бюджетаи источники его покрытия

Дефицит бюджета – превышение расходов над доходами соответствующего уровня. Иными слова это положение, когда при утверждении бюджетана часть расходов нет доходных источников. Однако это не означает, что источники не появятся в дальнейшем, в ходе исполнения бюджета.

Бюджетный кодекс определяет, что в случае принятия бюджета на очередной год с дефицитом федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным актом органа местного самоуправления утверждаются источники финансированиядефицита бюджета.

Кодекс также устанавливает предельный уровень дефицита бюджета для каждого уровня бюджетной системы.

Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации.

Предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ связан с объемов доходови не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета помощи из федерального бюджета.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать10 процентов объема доходов местного бюджетабез учета помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Кроме того, кодекс содержит еще одно ограничение, согласно которому текущие расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не могут превышать объемов доходов соответствующего бюджета. Следовательно, текущие расходы должны с одной стороны быть обеспечены доходами, а с другой стороны их объемы должны определяться при формировании бюджетов с учетом планируемого объема доходов.

На федеральном уровне дефицит определяется как в суммовом выражении, так и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В последние годы федеральный бюджет утверждается без дефицита и даже с превышениемдоходов над расходами

В 2003 году федеральный бюджет утвержден по расходам в сумме 2 трлн. 345,6 млрд. рублей и по доходам в сумме 2 трлн. 417,7 млрд. рублей. Превышение доходов над расходами определено в сумме 72 млрд. 150 млн. рублей. При этом объем ВВП прогнозируется в сумме13 трлн. 50 млрд. рублей, уровень инфляция (потребительских цен) 10- 12 процентов. Превышение доходов над расходами в 2003 году планируется распределить следующим образом: 51,4 млрд. рублейнаправляется на погашение государственного долга и 20,7 млрд. рублей направляются на пополнение финансового резерва.

Финансовый резерв – это средства, аккумулируемые на погашение государственного долга в последующие годы.

На примере нашего условного субъекта РФ с численностью 800 тыс. человекпараметры бюджета примерно следующие: расходы определены в сумме 4 млрд. 643 млн. рублей, а доходы в сумме 4 млрд. 418 млн. рублей. Дефицит утвержден 224,7 млн. рублей, что составляет 15 процентов доходов бюджета без учета помощи из федерального бюджета, или 4,8 процента к общим расходам бюджета.

На примере муниципального образования рассмотрим порядок определенияпараметров возможных расходов. Собственные доходы муниципального образования – города с численность населения порядка 100 тыс. жителей составляют 320 млн. рублей. С учетом требований бюджетного кодекса дефицит не может превышать 10 процентов от доходов, т.е. составит 32 млн. рублей. Финансовая помощь из бюджетов других уровней определена в сумме 100 млн. рублей. Следовательно, расход бюджета данного муниципалитета должны быть определены в следующем размере:

Расх. = Дох. собст. + Дох. фин. пом. + Деф. =320+100+32= 452 млн. рублей.

Если объем планируемых расходов будет превышать определеннуювыше сумму местномусамоуправлению придется или сократить расходы по каким-то статьям или изыскать на муниципальном уровне дополнительные доходы.

Выше уже отмечалось, что еслибюджет принимается с дефицитом, в документе, утверждающем бюджет, должны быть определены источники его финансирования.

Для федерального бюджета определены две группыисточников финансирования дефициты: внешние и внутренние.

Внешние источники определены в следующих формах:

Государственныезаймы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.

Внутренние источники финансирования дефицита определены следующих формах:

Кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

Сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

Изменения остатков средств насчетах по учету средств федерального бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ несколько отличаются от федерального уровня и состоят только из внутренних источников в следующих формах:

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

Кредиты, полученные от кредитных организаций;

Поступления от продажи имущества находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

Изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Для муниципального уровня источники финансирования дефицита бюджета по формам практически не отличаютсяот источников, определенных для субъекта РФ:

Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

Кредиты, полученные от кредитных организаций;

Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней;

Поступления от продажи муниципального имущества;

Изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

На практике основными источниками финансирования дефицита бюджета на уровне субъекта и на уровне муниципального образования являются бюджетные ссуды и кредиты коммерческих организаций. Займы не получили широкого распространения. Продажа имущества – источник, которыйпо мере продаж имеет свойство уменьшаться и в итоге является конечным.

Аналогичная норма регулирует размер дефицита местного бюджета, но здесь этот размер не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов.

Из всего перечисленного можно сделать два важных вывода:

• во-первых, текущие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами;
• во-вторых, привлеченные средства направляются исключительно на инвестиционные цели и на обслуживание государственного долга РФ по федеральному бюджету.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе о бюджете на очередной год по основным видам привлеченных средств. При этом кредиты ЦБ РФ, а также приобретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита различаются по уровнямбюджета.

Дефицит федерального бюджета финансируется как из внутренних, так и из внешних источников. К внутренним относятся следующие источники:

• рублевые кредиты банков ;
• госзаймы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• поступления от продажи имущества, находящегося в госсобственности;
• сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
• изменение остатков на счетах по учету средств федерального бюджета.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

• госзаймы в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• кредиты правительств иностранных государств , банков и фирм , международных финансовых организаций в иностранной валюте, привлеченные РФ.

Для финансирования бюджета субъекта РФ и местного бюджета можно привлекать только внутренние источники:

• госзаймы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
• кредиты банков;
• поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
• изменение остатков на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

• муниципальные займы , осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
• кредиты банков;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
• поступления от продажи муниципального имущества;
• изменение остатков на счетах по учету средств местного бюджета.

Как видно из этих перечней, наиболее распространенной формой финансирования бюджетных дефицитов выступают всевозможные заимствования, классификация которых приведена в следующей таблице:

Государственные заимствования РФ – займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, привлекаемые от: физических и юридических лиц ; иностранных государств; международных финансовых организаций

Внешние заимствования – займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства РФ, выраженные в иностранной валюте

Внутренние заимствования – займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства РФ, выраженные в рублях

Заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта, выраженные в валюте обязательств

Из приведенной таблицы следует, что займы могут привлекаться от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций. Впрочем, муниципальные займы привлекают только от юридических и физических лиц .

Мировой финансовый опыт выработал ряд методов профилактики бюджетных дефицитов и способов их устранения. В настоящее время общепризнанными считаются нижеперечисленные представления об этой форме бюджетной разбалансированности.

Если бюджетный дефицит – зло, то еще большим злом для экономики и финансовой системы является мнимое его устранение путем чисто механических манипуляций. В этом случае болезнь приобретает скрытые формы, гораздо труднее поддающиеся лечению.

Баланс бюджета и даже превышение бюджетных доходов над расходами не следует рассматривать в качестве неотъемлемого свойства здоровой, динамично развивающейся экономики. Временный дефицит бюджета вполне допустим.

Величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимого размера, составляющего, по оценкам, 2–3% валового внутреннего продукта.

Для покрытия дефицита могут использоваться различные способы:

1. внутренние и внешние займы;
2. ужесточение налогообложения ;
3. денежнокредитная эмиссия (монетизация бюджета).

Ни один из указанных способов не имеет абсолютных преимуществ перед другими и не является полностью неинфляционным.

Но более предпочтительны в этом отношении различные формы государственного кредита .

В качестве мероприятий, направленных на снижение дефицита бюджета, традиционно используются такие, которые, с одной стороны, стимулируют приток поступлений в бюджет, а с другой – способствуют сокращению расходов государства. К ним относятся:

• изменение направлений государственных инвестиций в отрасли экономики с целью значительного повышения финансовой отдачи бюджетных средств;
• более широкое использование финансовых льгот и санкций.

Это позволяет полнее учитывать специфические условия хозяйствования и стимулирует рост производства;

• сокращение сферы государственного финансирования (прави тельственной помощи иностранным государствам; военныхрасходов и т.п.) при сохранении финансирования лишь важнейших социальных программ;
• запрет центральному банку предоставлять кредиты правительственным структурам любого уровня без надлежащего оформления задолженности государственными ценными бумагами .

В последние годы федеральный бюджет сводится с профицитом. Эта ситуация объясняется главным образом благоприятной для России ценовой конъюнктурой на мировом рынке энергоресурсов, одним из лидеров которого наша страна является. Однако ситуация может измениться, цены на нефть и газ снизятся, и в таких условиях сбалансировать бюджет будет чрезвычайно сложно. Превентивной мерой государства является формирование Стабилизационного фонда РФ (далее – Фонд), который будет использован в целях обеспечения сбалансированности бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

В 2004 г. весь профицит бюджета (83403,4 млн руб.) направляется на образование Фонда. Он формируется за счет части средств федерального бюджета при превышении цены на нефть над базовой ценой на сырую нефть марки «Юралс» (Urals), которая определяется в размере 146 долл. за тонну, или 20 долл. за баррель.

Уровень этой цены определяется в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть.

Фонд имеет два источника:

1. дополнительные доходы федерального бюджета, полученные за счет превышения цены на нефть над базовой ценой.
2. остатки средств федерального бюджета на начало финансо вого года, включая доходы, полученные от размещения средств Фонда.

Названные остатки зачисляются в Фонд до 1 февраля года, следующего за отчетным. При этом в Фонд не зачисляются: а) остатки, по которым законом о бюджете или международным договором РФ установлен иной порядок использования; б) свободные остатки средств бюджета, необходимых Минфину для покрытия внутригодовых временных кассовых разрывов, в объеме 1/24 утвержденных на год расходов бюджета, включая платежи по погашению внешнего госдолга, без учета средств, направляемых в Пенсионный фонд РФ на выплату базовой части трудовой пенсии.

Правительство РФ по итогам рассмотрения им отчета об исполнении федерального бюджета за предыдущий финансовый год до 1 июня текущего года уточняет объемы остатков средств бюджета, подлежащих использованию в соответствии с законом о бюджете на соответствующий год.

Средства Фонда могут использоваться:

1. для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой;
2. на иные цели, если накопленный их объем превышает 500 млрд руб.

Объемы использования этих средств определяются законом о федеральном бюджете.

В Бюджетном кодексе РФ определен порядок управления средствами Фонда. Управление осуществляется Минфином в порядке, определяемом Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению могут осуществляться ЦБ РФ по договору с Правительством РФ. Средства Фонда могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством РФ.

Операции со средствами Фонда отражаются на отдельных счетах федерального казначейства.

Правительство РФ направляет ежеквартальные (нарастающим итогом) и годовые отчеты в Государственную Думу и Совет Федерации о поступлении средств в Фонд, их размещении и использовании в составе отчетности об исполнении федерального бюджета. Минфин РФ ежемесячно публикует сведения об остатках средств Фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств в Фонд и их использовании в отчетном месяце.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим решением утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим решением о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга. Размер дефицита регионального бюджета, утвержденный законом субъекта Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов регионального бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. В случае утверждения в бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита регионального бюджета может превышать 15 %-ное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества. Государственный долг региона полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Федерации имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Долговые обязательства региона погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет. Предельный объем государственного долга субъекта Федерации не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2.6.Финансовая помощь из федерального бюджета

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены следующие формы оказания финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета:

Предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов;

Предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

Предоставления бюджетных кредитов;

Предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении регионального бюджета. Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении регионального бюджета через Федеральное казначейство Российской Федерации. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (а при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств. Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер (расходов по федеральным целевым программам, капитальных расходов, расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и других целевых расходов). Порядок их предоставления и расчет определяются специальным федеральным законом либо бюджетом на очередной финансовый год.

Под дефицитом бюджета понимается превышение расходов над доходами. В настоящее время в условиях кризисного состояния экономики и финансов дефицит в бюджетной системе РФ стал трудно преодолимым явлением. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

Текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта РФ или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта РФ или нормативным актом представительного органа местного самоуправления. Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. В случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Размер дефицита местного бюджета , утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

В случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества. Соблюдение предельных значений должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за финансовый год.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении, не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

В бюджете текущих расходов выделяются защищенные статьи, по которым гарантируется производство расходов в полном объеме в условиях применения механизма секвестра. Перечень защищенных статей устанавливается ежегодно при утверждении соответствующего бюджета. К ним относятся статьи, предусматривающие выплату заработной платы, пенсий, стипендий, расходы на аренду помещений, отопление, освещение и др.

В составе бюджетов утверждается сумма, образуемая за счет остатков средств по соответствующему бюджету, которая используется в течение бюджетного года на покрытие временных кассовых разрывов. Данная сумма называется оборотной кассовой наличностью . Оборотная кассовая наличность должна быть восстановлена в течение бюджетного года до размеров, утвержденных на начало года.

1. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

2. Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления.
3. Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году.
4. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может превышать ограничение, установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
5. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
В случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение, установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
6. Соблюдение предельных значений, установленных пунктами 2 - 5 настоящей статьи, должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за финансовый год.

Комментируемая статья посвящена непосредственно самому понятию дефицита, а также ограничению размеров бюджетного дефицита.
Согласно общей теории бюджетного права при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год, если данный закон предусматривает дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над его доходами, такой бюджет обязательно должен определить источники финансирования дефицита бюджета.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.
БК РФ установил ряд ограничений, которых необходимо придерживаться при установлении предельной величины дефицита бюджета на очередной финансовый год.
Во-первых, ограничения для бюджета первого уровня, т.е. федерального бюджета. Согласно закону предельная величина дефицита федерального бюджета определяется как сумма общего объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Во-вторых, ограничения бюджета второго уровня, т.е. регионального. Согласно действующему законодательству:
- текущие расходы регионального бюджета не могут превышать объем доходов регионального бюджета;
- размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
При этом в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
В-третьих, это ограничения для третьего уровня бюджета, т.е. местный бюджет. Согласно БК РФ:
- текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета;
- размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Важным моментом является то, что в случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.